摘要：破產重整因牽涉利益主體眾多，衍生的社會問題復雜，單純依靠司法力量往往難以推動，通過府院聯動解決破產衍生社會事務是一種有效的機制。但是，市場化破產是以司法權為中心的法院主導，而在國家權力運行結構中，司法權是最弱的一項權力，不具備整合行政資源解決破產衍生社會事務的能力。在府院聯動機制中政府角色如何定位，成為該機制能否發揮預期作用的關鍵。本文通過分析新舊破產模式轉化，市場化破產中法院與政府職責的分工與配合，以及當前府院聯動機制之不足，談談如何運用和提升府院聯動機制，統籌推進破產重整中法律事務和社會事務的協同解決。

筆者以關鍵詞“破產重整”在Alpha案例庫中進行檢索，并選擇時間分析可視化，得到下圖所示數據。從圖中可以看出，2011年至今，全國法院受理的破產重整案件呈快速上升趨勢，尤其自2013年以后呈現翻倍增長態勢。到2019年，全國法院共受理破產重整案件13463件，相較于2011年的89件增加了152倍之多。今年因疫情影響，不少企業出現經營困難，導致無法償還債務。如何挽救危困企業？切實做好“六穩”和“六保”工作，任重道遠。可以預見，未來幾年，不少危困企業都會走上破產重整再生之路，但能否成功，除了需要債務人、債權人、法院和管理人的努力外，政府要在重整過程中給予積極幫助和支持。這就是本文要重點闡述的破產重整中府院聯動機制的運用及提升問題。

*數據來源：Alpha案例庫

一、市場化破產需要依靠府院聯動機制配套支持

(一) 政策性破產由政府主導，法院重在破產程序把控和引導

根據1986年12月2日公布的《中華人民共和國企業破產法》（試行）（以下簡稱《企業破產法》）第二十四條第二款的規定^[注1]，破產企業在行政清算階段，往往由其上級主管部門擔任清算組組長，法院與政府相關職能部門派員組成清算組，并延續至司法清算階段。政策性破產相關規定，明確了政府在破產工作中的職責，例如：國務院《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》第九條的規定^[注2]。而在債權清償順位上，明確職工安置優先于抵押權，如：國務院《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》第五條第二款的規定^[注3]。所以，政策性破產在破產受理、職工安置、破產分配等環節，均以行政權為主導并一以貫之，司法權則主要體現在法院對破產程序的引導和把控上。政策性破產對國企退出市場并處理相關衍生問題有著高效、快速的優勢，但不可否認的是，存在行政機關過度干預司法的問題，不能適應我國市場經濟的發展以及市場化、法治化破產的要求。

(二) 市場化破產由法院主導，但破產衍生事務需要政府支持解決

2007年6月1日施行的《企業破產法》在吸收和糾正政策性破產經驗基礎上，建立了市場化、法治化和規范化破產制度。市場化破產以法院破產審判為核心，由司法權主導，引入社會中介機構為市場主體的管理人制度。但是，政府及其職能部門在市場化破產中應該承擔什么樣的責任——即在司法權主導的新破產模式中，政府如何定位和站位并未作明確規定。新破產法實施之初，法院受理破產案件的數量不升反降，與破產審判由政府主導跨到法院主導，乃至政府缺位，法官對審理破產案件存在畏難心理，有一定關系。

事實上，破產案件的處理不能完全依賴司法權，“司法權的本質屬性是判斷權，其具有被動性、中立性的特征。”^[注4]具體到破產案件中，司法權處理的僅為債權債務關系及其衍生訴訟問題，對于股權變更、維穩處置、稅費減免、規劃調整、政策幫扶等顯然能力不足。如果僅憑法院的司法裁判難以統籌解決破產重整中遇到的前述問題，重整難以成功，反之，適度增加政府行政權力的介入和支持，則能大幅提升重整成功率。一方面，無論是職工安置，還是與債權人溝通、投資人談判等，政府都具有得天獨厚的條件；另一方面，政府擁有在工商、稅務、財政、社保、公安等方面的管理職能，有義務且有能力為重整企業遇到的上述難題提供幫助和支持。

此外，筆者十分贊同王欣新老師在《人民法院報》上對府院聯動機制的一段論述：“府院聯動機制是目前在破產審判工作中解決企業破產衍生社會問題的一種新生機制。作為司法實踐中創造出的一種有效機制，府院聯動有助于較為高效地解決實際問題，應當予以提倡。”^[注5]市場化破產模式下行政權讓位給司法權，但行政權不能缺席。在破產程序中，法院主導司法程序，但協調不了政府職能部門，在解決破產衍生社會事務上需要堅持政府牽頭、職能部門配合、按屬地責任建立府院聯動協調機制。

二、運用府院聯動機制解決重整中衍生的主要社會事務

企業從設立至運行一直與政府及其職能部門打交道，形成了千絲萬縷的聯結。不同行業、不同規模的企業，在重整中需要運用府院聯動解決的衍生社會事務不完全一樣，但基本會涉及以下主要問題：

(一) 維穩處置

由于破產企業對外大量負債，對內拖欠職工工資，若處理不當極易引發債權人或職工組織的群體鬧事、集體上訪等影響社會穩定的事件。此種情況必須由政府出面并組織公安、村（居）委會等有關部門才能平息事態發展。譬如某些大型的企業破產，職工動輒上千人，所欠工資更是天文數字，如若欠缺妥善的安置維穩預案，極易引發突發性事件。即使法院或管理人制定了維穩預案，但維穩方案的執行仍需要政府牽頭實施，甚至有的重整案件需要政府成立專門的維穩及突發性事件處置工作領導小組，才能最大限度降低后期維穩處置風險，尤其在債權人清償率低的情況下，更需要政府配合解決涉穩難題。當然，法院和管理人也要做好相關釋明工作，爭取債權人對破產審理流程和利益分配可能結果的理解，以推動債權人會議的順利進行，實現重整計劃草案的通過，避免引發群體事件。

(二) 壞賬核銷

在政策性破產中，債權銀行依據法院裁定很容易辦理壞賬核銷手續，但在市場化破產中，銀行申請核銷的難度加大。如2017年版的《金融企業呆賬核銷管理辦法》第三章規定了嚴格的呆賬核銷條件和程序。此外，銀行等金融機構處置的權限普遍集中于上級機構，且協調處置環節多、流程久。銀行工作人員為了不擔責，在破產重整程序中，要么不認可重整計劃草案，在投票表決時投反對票，要么消極或拖延行使投票權。且銀行通常在處置抵押資產時，耗時過長，拖延了重整程序。故此種情形需要政府與銀監部門合力，積極與金融機構溝通協調，以盡量縮短處置周期，避免延誤重整時機。

(三) 資產變現

破產財產處置主要在于大宗破產財產中，如土地、房產等處置難度很大。實踐中，很多破產企業因為資金鏈的突然斷裂導致土地、房產等不動產的審批手續不完善，致使重整工作無法繼續。部分重整企業的財產由于審批、登記等手續不完整，在轉讓、過戶時也存在阻礙，影響了資產價值的最大化，不僅有損債權人的利益，也不利于社會資源的再利用。此外，部分重整企業存在一些不動產為劃撥地、被納入拆遷范圍、或屬于違章建筑等特殊情形，也需要政府出面協調各部門解決企業土地使用權性質與權屬不清、違章用地等歷史遺留問題。如此，才能促進不動產的快速有效處置，提高企業重整的效率。

(四) 招商引資

實踐中，重整企業往往因資金不足，無力維持正常經營，而且，此時債務人企業信用受到影響，很難憑借自身力量引入重整投資方。因此，需要政府憑借其享有的資源配置優勢，為破產企業搭建招商平臺、提供政策幫扶。只有通過政府的大力支持，幫助重整企業尋找投資方，并從國家政策和補助等方面考慮投資方利益，才能真正消除投資人“想進不敢進”的顧慮，解決其后顧之憂。

(五) 稅費減免

按照《中華人民共和國稅收征收管理法》及其配套規定，企業進入重整仍需繼續繳納房產稅、土地使用稅；對于資產處置變現的，還要征收增值稅等。根據《中華人民共和國企業所得稅法》有關規定，破產重整中的債務豁免，會被定性為企業所得，需按豁免金額的25%繳納企業所得稅。實踐中不乏有重整成功的企業因前述稅收又被再次拖入破產清算^[注6]。上述種種稅收負擔不僅影響重整投資方的引進，也直接影響了債權人的受償比例。有一些采取出售式重整的案件，因資產過戶環節產生的稅收問題遲遲未能得到有效解決，最終導致企業重整失敗。有的重整案件因企業存在歷史欠稅，在破產程序中開具新的稅票存在諸多困難，既影響了企業應收賬款的回收，也阻礙了企業重整期間的經營活動。因此，需要行政機關配合對破產重整衍生稅費問題進行協調，并實行減、免、緩等措施。

(六) 信用修復

信用修復主要表現為：一是銀行征信系統不良記錄消除困難。企業即使經過重整再生，重整后的企業仍將承接原企業的銀行征信記錄。譬如，盡管重整計劃已經債權人會議表決通過，并獲法院批準，但人民銀行征信系統仍將重整后的企業按原企業對待，將重整企業列入不良信貸名單，直接影響了重整企業的融資活動。二是納稅信用等級修復難。即使企業在重整程序中依法對歷史欠稅進行清償，但未受償的部分在稅務系統中并未清零，重整后的企業仍將承接原企業的納稅信用等級。再者，對于建筑類等特殊行業的企業，原企業可能因為經營問題被列入招標黑名單，即使重整成功，難免面臨業務經營受阻，這對于重整后的企業新生極為不利，以至影響重整后企業開展正常的經營活動。

此外，重整企業還存在股權變更、產權過戶、環境保護、逃廢債立案等衍生社會事務問題，均有賴于府院聯動同步協調處理。總之，企業重整工作中涉及的法律事務由法院擔當審理，涉及的社會事務，如商事務、政務、稅務等等需要政府牽頭，協同其職能部門配合解決，并形成一種常態化的機制。

三、當前破產重整中府院聯動機制運用之不足

(一) 對清算組擔任管理人模式的反思

政策性破產適用于納入國家破產兼并計劃并享受相應優惠政策的國有企業，其通過核銷拖欠國有銀行債務，對土地使用權為抵押物的，其轉讓所得首先用于職工安置，變現資產不足的由財政托底。行政化傾向的清算組管理破產事務雖然高效、快速，但是，損害了市場機能，不能真正按照市場規律運行。

《企業破產法》第二十四條規定，清算組可以擔任管理人。“事實上，《企業破產法》草案中并未規定清算組可以擔任管理人，曾打算徹底廢除清算組制度。但后來因考慮到政策性破產的適用時限是到2008年，由清算組擔任管理人對解決政策性破產企業的特殊問題更為有利，故正式出臺的《企業破產法》才增加清算組可以被指定為管理人的規定。”^[注7]但是，清算組擔任管理人的模式也僅存在于幾種特定情形，即《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》第十八條、第十九條的規定，明確了人民法院可以指定清算組為管理人的四種情形及如何指定清算組成員。該規定限制了指定清算組擔任管理人的案件范圍，目的就是防止出現人民法院在地方政府的干預下，在大多數的案件中都指定清算組擔任管理人，從而出現“新瓶裝舊酒”的現象，將市場化破產推回到“政策性破產”的老路。當然，市場化破產實施之初，諸多有重大影響的破產案件依然沿襲指定清算組擔任管理人的行為慣性^[注8]。但是，這種現象僅是過渡時期的產物，應當由保留到限制，并從限制到取消。

(二) 破產重整中政府角色缺位

1. 破產法規定缺失，政策規定不明

由于我國破產相關法律制度尚不健全，破產衍生的社會問題難以完整、高效地通過法治手段得以化解，加之社會誠信體制、市場經濟體制不健全，單憑法院難以解決破產衍生問題，政府協助參與不可或缺。但實踐中，政府各部門因權責模糊、定位不清、角色不明，難以持續穩定的發揮作用。一些地方政府將信訪問題作為衡量是否支持破產案件協調的標準，根據個案情形衡量政府需要參與的程度和履行的責任，不同案件不同對待；還有的地方政府則認為企業進入破產程序后，破產事務及衍生社會矛盾已屬法院工作事項^[注9]，政府不應再通過提供扶持、救助政策等方式介入，應由法院通過司法手段予以處理。前述種種表明，因《企業破產法》及其配套規定不明，導致政府在重整工作中的缺位、錯位現象屢有發生。

2. 對破產衍生問題處理法院急，政府不急

實踐中，政府往往缺乏主動解決破產衍生問題的本位意識，甚至將相關職能曲解為“法院的職責”和“對法院工作的支持”，并對府院聯動的事項消極怠政，將破產重整衍生的社會問題完全交由法院承擔。或者即便參與到企業重整涉及的衍生事務中，仍然處于法院或管理人“推一下就動一下，不推就不動”的局面。實際上，“破產法是一部社會外部性極強的實踐性法律”^[注10]，其不僅涉及債權人公平受償、重整企業存續等自身制度的內容，而且衍生出外部的社會功能。如當下的推進供給側結構性改革、處置“僵尸企業”、優化營商環境、“六穩”“六保”等目標的實現，均與破產法息息相關。前述事項同樣也與政府的行政服務職能緊密相連，這要求政府在對待破產重整衍生事務時應當適度嵌入，主動作為、積極作為，準確定位其“配套”的職能，而不能作為旁觀者或者參與后的消極作為者。

(三) 對優化營商環境背景下加快建立府院聯動機制的啟發

自2004年開始，世界銀行先后發布了十五份《營商環境報告》，在世界銀行評價各地營商環境所考量的因素中，破產司法能力是其中的一項重要指標^[注11]。近幾年我國“辦理破產”速度逐步加快，我國營商環境排名也持續上升，2019年已從2018年的第78位上升到第46位。因此，進一步完善我國的破產司法能力，也是優化我國營商環境的必然要求，反之，對于營商環境的要求也成為了破產府院聯動重要的推動力。譬如，最高人民法院在2017年8月16日《關于為改善營商環境提供司法保障的若干意見》中提出要“推進府院聯動破產工作統一協調機制”。因此，要借此契機加快推動破產重整中常態化府院聯動機制的建立。

四、破產重整中府院聯動機制的優化及其提升

(一) 法律、法規應當明確市場化破產中政府角色定位

實踐中，政府往往不能準確定位自身角色，其參與破產重整案件的過程在越位與失位間此消彼長，或者干預過度，致使破產程序本身喪失了司法主導下的社會自治功能；或者消極怠政，對破產退出衍生的社會問題袖手旁觀，完全讓法院自行尋求解決辦法。比如有的地方政府過多干涉企業破產的各個環節，以行政命令指引司法程序，要求法院服從、服務地方政府決策意志；而有的地方政府則認為企業進入破產程序后，破產事務及衍生社會矛盾已屬法院工作事項，政府不應再通過提供扶持、救助政策等方式介入，應由法院通過司法手段予以處理^[注12]。前述行政機關的不當做法均因未能正確定位自身角色。事實上，破產重整中正確的定位應是司法機關為主導，行政機關為配套，遵循“法院是破產程序的主導者，政府是破產事件的協調者和風險處置者”^[注13]，才能更好地發揮各自作用，有效推進破產程序。

(二) 自上而下，政策應當明確規定建立常態化府院聯動機制

目前，大部分地區的府院聯動措施或機制，更多的是“一事一議”、“一案一議”的個案解決方式，主要依靠的是領導重視程度，具有臨時性、不確定性、非規范性等特點。這種過渡性措施雖能解一時之急，但終不是長久之計，不符合市場化、法治化破產的發展目標。因此，必須在充分總結實踐經驗的基礎上進一步完善府院聯動機制，使之法律化、制度化，形成政府與法院處理破產事務的良性循環。目前，大部分地區的府院聯動逐漸從個案協調過渡為政府與法院簽署一系列文件：如2016年浙江省并購辦、省高院、經信委等聯合印發《關于成立省級“僵尸企業”處置府院聯動機制的通知》，建立了由20個成員單位組成的、全國首個省級“府院聯動”平臺；此后，全國各省、市、縣級政府先后出臺“府院聯動”相關文件。而在國家層面，2017年最高院出臺的《關于為改善營商環境提供司法保障的若干意見》中提出要“推進府院聯動破產工作統一協調機制”；2018年《全國法院破產審判工作會議紀要》中提出，要完善“政府與法院協調”等4項破產審判工作機制；以及2019年國家發改委、最高院等13部委出臺《加快完善市場主體退出制度改革方案的通知》，要求“加強司法與行政協調配合”，“鼓勵地方各級人民政府建立常態化的司法與行政協調機制”。前述文件的出臺可以看出，從國家層面到各級地方政府對于破產程序中府院聯動重視程度愈加凸顯，彰顯出市場化破產中府院聯動的重要性，也為破產審判工作及企業重整中建立常態化的府院聯動機制提供了支撐。

(三) 運用府院聯動機制解決重整衍生事務列入地方政府政績考核

破產重整案件通常與政府的管理和服務職能息息相關，譬如：職工安置、稅收管理、工商變更、醫社保繳納、地方維穩等事項，均屬于政府日常政務管理范圍。但前述需要府院聯動協調解決的問題，政府往往會推脫、拖延處理，甚至置之不理。若把前述府院聯動事項的處理與地方政府政績掛鉤，讓政府認識到破產重整工作并非給政府添累贅，而是其自身職責所在，進而主動加強府院聯動，改變其消極不作為或不愿作為的狀態。解決破產衍生事務不但是幫助法院和管理人排除難點，也是幫助解決本地區民生問題，同時也能推動地方供給側結構性改革，清理“僵尸企業”、優化營商環境，并做切實好“六穩”“六保”工作，是為一舉多得。

(四) 應當發揮管理人在府院聯動機制中的積極作用

破產重整中，管理人承擔著在重整投資人與全體債權人、債務人股東及行政機關、司法機關之間溝通橋梁的作用，是府院聯動中不可缺少的一環。但實踐中，部分管理人對府院聯動機制存在錯誤認識，認為只要啟動了府院聯動，該項事務就與管理人無關。這種認識，既是對管理人職責認識不清，也是對府院聯動機制存在誤解的表現。府院聯動作為一種協調機制，其運作方式主要是“具體問題、具體研究、具體解決”。因此，府院聯動是一種問題導向的協調解決機制，機制的啟動與運作，依賴于具體問題的存在與發現。而問題的發現需要管理人在接管重整企業后，通過發揮其專業能力進行盡職調查，了解企業資產和負債、工商、稅務等情況，并先行將該問題與法院溝通、進一步評估后再啟動府院聯動，明確相應處置方案。府院聯動是推動企業破產重整的有效模式，但是很多問題的解決仍然需要管理人在法治的框架內，發揮自身能動性和優勢進行處理。

綜上所述，以行政為主導的政策性破產已被新的市場化破產取而代之，但市場化破產并非意味著行政權力的完全退出，而是應當作為破產審判配套機制存在。之所以定位為“配套機制”，是要求行政機關在參與處理破產案件時，要把握好適度原則，既不能越位也不能缺位。尤其在破產重整案件中，大多涉及復雜衍生事務，要想快速推動重整程序且獲得成功，需要在司法機關主導下，行政機關予以積極配合，合理運用和提升府院聯動效能，才能讓重整企業真正獲得新生，從而實現高效穩妥清退“僵尸企業”，優化配置社會資源的目標。

注釋：

[1]《中華人民共和國企業破產法（試行）》第二十四條第二款：清算組成員由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。

[2] 國務院《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》第九條：由一名政府負責人牽頭，經貿委、計委……等部門和單位參加的工作機構，統一負責組織、協調、解決實施企業破產中遇到的問題。

[3] 國務院《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》第五條第二款：破產企業以土地使用權為抵押物的，其轉讓所得也應首先用于安置職工，不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。

[4] 楊俊廣，曹文兵：《破產審判中行政權適度介入的法理思考》，載《人民法院報》，2017年12月27日。

[5] 王欣新：《府院聯動機制與破產案件審理》，載《人民法院報》，2018年2月7日，第7版。

[6] 參見陸曉燕：《“市場化破產”的法治內蘊》，法律出版社2020版，第147頁。

[7] 王欣新：《破產管理人制度中的清算組》，載《中國破產法論壇》微信公眾號，2017年4月29日。

[8] 如最高人民法院于2016年6月15日發布的《人民法院關于依法審理破產案件推進供給側結構性改革典型案例》”中，長航鳳凰股份有限公司、山東海龍股份有限公司、無錫尚德太陽能電力有限公司等，選任的均是清算組管理人。

[9] 項紅、黃中梓、王元、伍宏武：《府院聯動機制調研報告》載《第九屆中國破產法論壇論文集》第561頁。

[10] 王欣新：《府院聯動機制與破產案件審理》，載《人民法院報》，2018年2月7日，第7版。

[11] 李帥：《論我國破產司法能力的優化——以中日營商環境破產指標的對比為視角》，載《中國應用法學》，2018年第5期。

[12] 項紅、黃中梓、王元、伍宏武：《府院聯動機制調研報告》，載《第九屆中國破產法論壇論文集》，第561頁。

[13] 葉美峰：《深化府院良性互動，推進企業破產重組》，載《浙江經濟》，2015年20期。

參考文獻：

[1] 王欣新.府院聯動機制與破產案件審理.人民法院報[N].2018,(7).

[2] 陸曉燕.“府院聯動”的建構與邊界——圍繞后疫情時代市場化破產中的政府定位展開.法律適用[M].2020,(17).

[3] 楊俊廣，曹文兵.破產審判中行政權適度介入的法理思考.人民法院報[N].2017,(12).

[4] 項紅、黃中梓、王元、伍宏武.府院聯動機制調研報告.第九屆中國破產法論壇論文集[C].2018,(561)。