一、引 言
近期新冠肺炎疫情反復來襲，部分地區居家隔離、企業停產、商鋪停業、學校停課等情況反復上演。如何合法、迅速、有序地做好疫情防控工作一直是政府關心、民眾關切的問題。
應急征用作為政府疫情防控舉措之一，很大程度提高了防控效率，降低了防控成本。政府實施應急征用系出于社會公共利益的需要，但也難免會犧牲部分群體的利益，故如何有效平衡好社會公共利益與小部分群體利益，是做好應急征用工作的要點與難點。為此，本文綜合分析應急征用的條件、行為主體和法律風險，并對應急征用中相關主體權益的維護提出若干思考。
二、應急征用行為的法律要件考量
(一) 征用的法律規定
《憲法》第十三條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”
《民法典》第一百一十七條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序征收、征用不動產或者動產的，應當給予公平、合理的補償。”
第二百四十五條規定：“因搶險救災、疫情防控等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用組織、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后，應當返還被征用人。組織、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”
《突發事件應對法》第十二條規定：“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”
《傳染病防治法》第四十五條規定：“傳染病暴發、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。緊急調集人員的，應當按照規定給予合理報酬。臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備的，應當依法給予補償；能返還的，應當及時返還。”
(二) 征用制度的要素與類別
我國現有法律法規中少有對征用作定義。根據一般學理上的分析，征用制度的含義可概括為以下幾個要素：
第一，征用是行政主體以強制的方式取得公民私有財產的一種具體行政行為。征用權的行使來自于《憲法》等法律的授權，通常行政主體無須獲得相對人的同意或者許可，可以其單方意思表示為之。征用包括了常態征用和應急征用。而應急征用發生于自然災害、公共衛生、事故災難、社會穩定或者國防安全等緊急狀態或突發事件中。因抗擊新冠肺炎疫情發生的征用行為應當屬于應急征用。
第二，無論是常態征用或者應急征用，征用權的行使均基于“為公共利益需要”的特殊目的。征用權是《憲法》賦予國家或政府對公民私人財產的合法“占有”的一種特殊權利，在一定程度上和“公民的合法私有財產不受侵犯”形成沖突。因此，征用權的行使必須要嵌入嚴格的條件中，公共利益需要的特殊目的是國家或政府行使征用權的首要前提。
第三，征用主體“取得”公民的私有財產在合理的范圍內使用，該財產的轉移僅是使用權的暫時轉移，征用主體并不因此而取得該財產的所有權，該財產也并不當然地為國家或政府所有。因此，征用主體在征用公民的私有財產后應當及時予以返還。
第四，征用必須是有償的行政行為。國家或者政府通過公權力“剝奪”或者“侵害”了部分公民的合法權益來維護社會的穩定，維護更廣泛群體的利益。因此對被征用人作出相應的補償，才能更好地維持個人利益和群體利益之間的平衡。隨著我國社會主義法制的逐步完善，尊重行政相對人的意愿也成為了具體行政行為具有合理性和正當性的直接表現。
(三) 啟動應急征用的法律要件考量
1. 嚴格遵循《憲法》等法律規定
征用制度是對公民私有合法權益的一種“侵害”，必須通過法律的形式賦予征用主體相應的權利和義務，同時也只有通過法律的形式才能限制該權力不被擴大或濫用，因此對公民私有財產的征用應屬于絕對的法律保留事項。這也是征用的具體行政行為體現合法行政首要原則的必然要求。我國《立法法》第八條也明確規定了對非國有財產的征收、征用只能制定法律。無法律明文規定，任何主體不得剝奪公民的合法權益同時公民也無法定義務予以配合。因此，征用權行使的前提條件是依照憲法和法律的規定。
2. 以公共利益需求為目的
《憲法》和《民法典》均對征用目的進行了表述，即“為了公共利益的需要”。突發事件威脅到多數人的權益，對少數人的特定權利或是多數人的部分權利進行限制或剝奪的正當性基礎，就在于行政應急征用的合公益性。[注1]當公共利益大于個人利益或者集體利益或者政府利益時，通過對少數人特定權利或者多數人部分權利的限制或剝奪轉化為絕大多數人的利益，其產生的效益才能遠遠大于少數人對特定權利或者多數人對部分權利的使用產生的效益，因此征用才具有正當性。如上述對征用含義的表述，公共利益需要的特殊目的是國家或政府行使征用權的首要前提，因此，行使征用權必須是出于公共利益需求。同時，政府自身的利益、商業利益和特定主體的利益，都不能作為“公共利益”。
3. 政府儲備不足以應對突發事件
《憲法》賦予了國家和政府在特定情形中征用公民私有財產的權力，但在突發事件爆發時，國家和政府并不必然要行使征用權，因為國家建有應急物資儲備保障制度，各級人民政府同步建有應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度。《突發事件應對法》第五十二條規定，“……必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資……” 可以認為“必要時”是國家行使征用權的必要條件，即在政府儲備物資不足以支撐應對該突發事件時，不得不臨時使用公民的私有財產，這也是合理行政的重要體現。
三、應急征用行為所涉及的主體及權利義務關系
(一) 應急征用行為中的主體
1. 應急征用行為中直接的法律關系主體
應急征用的法律關系主體是指征用過程中權利的享有者和義務的承擔者，包括征用主體、被征用主體。
征用主體是指通過法律法規賦予相應的行政權利，在應對公共突發事件時具體履行征用權的國家行政機關或其授權的機構和組織。國家或政府實施征用權來自于憲法和法律的授權，當滿足應急征用的條件時，可直接依據法律的規定履行職權，同時國家或政府可再授權具體部門或者行政機關工作人員進行實施，其履行權利的結果和責任歸屬于授權主體。《憲法》第十三條規定的征用主體是國家，《民法典》未對征用主體作出規定，《突發事件應對法》第十二條規定的征用主體是人民政府及其部門，《傳染病防治法》第四十五條規定的征用主體是國務院及縣級以上人民政府，《國家突發公共衛生事件應急預案》第4.2.1條規定的征用主體是人民政府。《國防法》《防洪法》《戒嚴法》等也分別對征用主體作出了規定。此外，在部分地區的地方政府規章或地方政府規范性文件中，各相關行政主管部門被賦予了在本級人民政府領導下的對各自職責范圍內相關物資、場所的征用權。例如《杭州市應對突發事件應急征用實施辦法》規定藥品、醫療器械的征用由經濟綜合部門會同有關部門負責實施，交通設施設備及運輸工具的征用由交通行政主管部門負責實施，醫療機構的征用由衛生行政主管部門負責實施等。
被征用主體是征用主體實行征用權的具體對象，包括公民、法人和其他組織。《憲法》規定國家為了公共利益的需要，可以對公民的私有財產實行征用。國家機關、國有企事業單位的財產本就屬于國家所有，征用主體可以直接進行劃撥或者調用。
2. 其他相關的主體
應急征用的主體雙方是國家或政府，即征用主體，以及作為被征用主體的公民、法人或其他組織。征用的客體按照《憲法》的規定即為公民的私有財產。在應急征用過程中，主要的客體為食品、交通工具、醫療用品、機械設備、通訊設施、體育場館、醫療機構、學校等物資或場所。該等物資或場所為被征用主體所有，因此，征用主體可直接向被征用主體發布行政決定、命令，要求實施征用權。但在實際情況中，圍繞該等物資或場所還可能存在著承租人、使用人、特許經營方、運營方等其他合法占有使用的主體。例如，租戶承租了業主的房屋，與業主形成了租賃合同關系；顧客向酒店支付了客房費用，與酒店形成了服務合同關系；投資人與政府簽訂特許經營協議，與政府形成了行政協議關系。政府一旦實施征用，不僅對所有權人產生直接的影響，也對實際使用權人、經營者等產生了直接或間接的影響。因此，征用物資或場所的實際使用權人、經營者也是政府在行使征用權時需要考慮的主體。
(二) 應急征用行為中權利義務之考量
1. 征用主體的權利義務
就征用主體而言，其通過憲法和法律的授權獲得實施征用的權力，當滿足應急征用的條件時，可直接依據法律的規定履行職權。因此，行政機關、具體部門、行政機關工作人員或其他組織在未取得權力依據時不得向任何主體實施征用行為。在緊急情況下，征用主體尤其要審視自身的權力來源。否則，不僅該項具體的征用行為無效，違反了合法行政的基本要求，更存在違法違憲的可能性。
《憲法》規定國家為了公共利益的需要，對公民的私有財產實行征收或者征用后給予補償。雖然絕大多數法律法規未直接對應急征用的補償主體加以明確，但通常認為誰征用誰補償，征用主體同時也是補償主體。在實踐中可能存在征用主體和實際使用主體不一致的情形，被征用主體找不到責任主體以及征用主體不予補償、補償標準不一等現象。該類現象之所以出現，一方面是征用主體與實際使用主體之間的混亂所致或推卸責任，另一方面直接暴露出征用主體在啟用應急征用制度時法制意識的缺失，缺乏對法律規范要件的審查，缺乏征用補償核心權利義務關系要素的考量。
2. 被征用主體及其他相關主體的權利義務
國家或政府出于“公共利益需要”的應急征用具有正當性與緊迫性，同時，憲法和法律賦予了國家或政府為應急征用行為的合法性。因此，應急征用具有法律強制性，公民、法人和其他組織有配合、協助征用權行使的義務。如果被征用主體拒絕配合應急征用的，《突發事件應對法》第六十六條對此予以了規定：“單位或者個人違反本法規定，不服從所在地人民政府及其有關部門發布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。”而根據《治安管理處罰法》的規定，拒絕配合征用的人員可能受到警告或者二百元以下罰款的處罰；情節嚴重的，將受到五日以上十日以下拘留以及五百元以下罰款的處罰。對于以暴力、威脅方法阻礙政府工作人員執法的，還有可能觸及《刑法》的相關法條從而受到刑事處罰。
四、對相關主體權益維護的幾點思考
(一) 應急征用啟動程序的完善
滿足應急征用的條件是行政機關啟動應急征用程序的前提。但是，我國目前應急征用相關法律規范中，絕大多數都缺乏程序性方面的規定，僅在《戒嚴法》第十七條中規定要“開具征用單據”。關于應急征用的具體程序，多以地方政府規章或地方政府規范性文件的形式體現。例如《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》第三十五條規定：“市和區、縣人民政府及其有關部門為應對突發事件依法征用單位或者個人財產的，應當向被征用財產的單位或者個人發出應急征用憑證。緊急情況下無法當場簽發憑證的，應當在應急處置結束后補發憑證……實施應急征用的單位在使用完畢或者突發事件處置工作結束后，應當及時返還被征用的財產；征用財產或者財產征用后毀損、滅失的，應當依法予以補償。”《上海市應對突發事件應急征用補償實施辦法》第六條（征用程序）規定：“根據突發事件的事態發展和應對突發事件的處置要求，需要征用物資的，實施應急征用單位應當開具應急征用憑證。因為情況緊急，無法當場開具應急征用憑證的，實施應急征用單位可先實施征用并在2個工作日內補辦相關手續……被征用單位或者個人應當按照要求，向實施應急征用單位交付被征用的物資，并按照需要，配備必要的操作、保障等人員，接受實施應急征用單位的統一管理和調遣。”
上述法律法規中的“開具征用單據”或“開具應急征用憑證”是實施征用的重要環節，但并不足以體現從決定到實施的程序上的整體性和完備性。由于法律法規對應急征用程序沒有詳細的規定，各地方的規定也較為簡單且各地不盡相同，程序的不完備則會導致行政機關內部無序，權力濫用，實施混亂。因此，國家層面要建立統一的規定，地方政府對具體規則要盡可能地詳盡、完備。完善的法律體系是政府實施應急征用時實現程序正義的重要基礎，并為公民、法人和其他組織提供充分的保護和信賴。
(二) 征用補償的合理分配
通常，政府在征用時僅與被征用主體簽訂征用協議，約定征用補償方式與金額。征用補償款也只支付給被征用主體。對于其他相關主體而言，他們的權益確實受到了損害，但卻可能無法直接與政府對話協商，為自己爭取到相應的利益。因此，從公平合理或者風險共擔的角度，被征用主體在獲得補償后，相關主體主張合理的補償款分配應屬合理。而在政府方面，在簽訂征用協議前應對征用所可能涉及的主體進行統一協調與安排，在征用協議中對各方主體的補償款分配作明確約定，從而確保相關主體能夠分配到補償款，更好地平衡和維護各方利益。
(三) 對調用后補償的落實
調用發生在政府與政府或者政府與其他國有單位之間，系對國家所有財產的調度和使用。調用更多強調的是行政機關的內部行為，而不是指行政主體行使行政職能與行政相對人之間產生的行政管理關系。政府或其他國有單位的財產歸國家所有，并在國家的授權范圍內對財產進行管理、使用。基于公共利益需求的調用，也是政府或其他國有單位代為履行職責，管理國家財產的一種方式。同時，調用制度中的補償機制也非《憲法》上的要求。
調用的直接法律關系主體為政府或其他國有單位。此外，還可能存在著其他與被調用主體存在某種法律關系，對被調用物資或場所享有占有、使用、收益等權利的主體，例如與被調用主體形成租賃合同、服務合同、特許經營等法律關系的個人或企業。政府在實施調用時，也侵犯了該類主體的權益。該類主體的使用權、收益權等均具有財產性利益，也應受到憲法和法律的保護。然而在實際中，國有財產被調用后，實際享有權益的主體可能得不到相應的補償。原因在于，第一，因國家或政府政策調整導致法律關系變更或消滅的情形通常被歸入于不可抗力或法律關系主體免責的事由中，實際享有權益的主體無法以該法律關系作為權利救濟的依據，要求被調用主體給予賠償或補償。例如，實際享有權益的主體與被調用主體存有合同關系，卻無權要求被調用主體承擔違約責任。此外，被調用主體如未得到補償，實際享有權益的主體亦難以根據公平合理或風險共擔原則要求被調用主體分享補償款。第二，在我國現有法律體系中，征用是直接對公民、法人或其他組織作出的行政行為，其最主要的客體為不動產、交通工具、糧食、設備、物資等物，而非使用權、收益權等財產性權利。而政府的調用行為針對政府或其他國有單位以及國有財產而為，并非直接對實際享有權益的主體及其享有的財產性權利進行強制。從某種角度說，政府在調用國有財產過程中不直接與實際享有權益的主體產生法律關系。因此，對國有財產實際享有權益的主體在權益受損時，擬依據憲法或法律中關于征用的規定來要求政府進行補償的難度較大，尋求救濟的途徑有限。所以在發生調用情形時，國家或政府應該將對實際享有權益的主體的權益保護放在重要位置，對該主體的合法權益予以充分的保護，豐富救濟途徑，落實補償問題。
(四) 恢復原狀的義務
無論是征用還是調用，防疫物資或防疫場所均有可能根據實際使用需求被改造。例如，體育館被用作為方艙醫院時，征用主體勢必要對體育館內的設施重新布局或改造；學生宿舍或酒店被用作集中隔離點，還可能會涉及到物品的歸置、設備的更換等。在防疫工作結束后，這類場所終究要回歸其原有的功能，因此，就涉及到設備、設施恢復原狀的問題，政府在實施征用或調用時，應對該類物資或場所的恢復工作、工作人員安排、費用支出等問題進行充分的考慮，并在使用后積極做好善后工作。
(五) 合同條款的提前約定
新冠疫情爆發后，酒店常常被征用為集中隔離點。因政策性住房是國有財產，當酒店不足以容納被隔離人員時，政策性住房也極有可能被作用集中隔離點。酒店可能與顧客存在著服務合同關系，政策性住房可能與租戶存在著租賃合同關系。該類不動產一旦被征用或調用，相應的服務合同、租賃合同之合同目的也將無法實現或合同的履行將受到實質性的影響。對于酒店或政策性住房權利義務主體來說，可以將政府征收征用、調用等情形提前作考量，并在簽訂合同時將合同的履行、中止、終止以及不可抗力條款等寫入合同內容，從而能夠防止在突發情況發生時，因沒有合同的約束與保護而使自身陷入被動狀態。
五、結 語
憲法和法律雖賦予了政府啟動應急征用的權力，但政府強制實施也要尊重被征用主體及其他相關主體的意見。對于被征用主體、與被征用物資或場所已經形成服務、租賃、特許經營、委托管理等法律關系的其他相關主體而言，在政府行使征用權后，他們的權利或多或少受到了影響。對突發事件的應對，更能體現政府的治理能力，公共利益與私人利益要由政府公平守護。因此，通過法律法規或指導性文件、實操性文件的方式對政府實施應急征用的程序加以規范是一方面。更重要的是，政府在具體實施應急征用時，不能過分犧牲個人利益來換取社會公共利益，要同時體現政府治理的力量與溫度。
注釋及參考文獻:
[1] 霍登科.政府應急征用法律問題研究[D]：[碩士學位論文].北京：中國政法大學 ,2011，13.