2020年9月，某服裝品牌針對“維吾爾族人強迫勞動”的報道發布了“不與位于新疆的任何服裝制造工廠合作，也不從該地區采購產品或原材料”的聲明，引發了中國民眾的譴責與抵制。除了義憤填膺譴責跨國企業相關行為，更應當警惕聲明背后的原因。中國進出口企業也需提升供應鏈合規的意識，有效應對監管風險。

一、美國近兩年來的涉疆法案

中國近85%的棉織品來自新疆出產的棉紗制品，而中國又是全世界棉紡織品最大的出口國。2021年1月，美國海關與邊境保護局（以下簡稱“美國海關”或“CBP”）對中國新疆進口的棉制品及西紅柿產品發布暫扣令（Withhold Release Order，WRO），理由是“涉嫌使用強迫勞動”[注1]。2021年7月13日，美國國務院聯合財政部、商務部、美國貿易代表署、國土安全局以及勞動部出具的“新疆供應鏈商業建議”（“Xinjiang Supply Chain Business Advisory”）[注2]認為，新疆本地衍生的產業鏈上存在利用來自新疆維吾爾族以及其他在新疆的少數民族“強迫勞動”的情形，并且指出中國以及亞洲多個公司銷售的成衣制品中使用了這些所謂“強迫勞動”生產加工的棉花制品。

實際上，美國近兩年來針對涉及“強迫勞動”的限制動作和限制幅度在不斷增加，這其中包括2020年6月17日總統簽署的“2020年維吾爾族人權法案”（“Uyghur Human Rights Policy Act of 2020”[注3]）；美國勞動部在2020年9月將包括維吾爾族、哈薩克族等少數民族參與生產的手套、假發/發飾制品、紡織品、紗線以及番茄這五類產品列入“兒童勞動/強迫勞動”的產品清單，2021年6月又將多晶硅制品列入以上清單[注4]；在美國商務部列舉的自2019年至2021年中國企業涉嫌使用“強迫勞動”的實體清單（entity list）中也包含多個生產棉花及制造棉制品的企業。而這一系列針對中國新疆產區棉制品的限制行為在2021年底被提升到了更為嚴苛的級別[注5]。

二、《維吾爾族強迫勞動預防法》（UFLPA ）主要內容

美國國會于2021年12月23日正式通過了《維吾爾族強迫勞動預防法》（“Uyghur Forced Labor Prevention Act”，以下簡稱“UFLPA”）[注6]。該法案禁止從中國區域（尤其是新疆地區）將可能涉及“強迫勞動”的產品進口到美國，并且主要將棉花、番茄還有多晶硅制品列入執法高優先級產業清單（“high-priority sectors for enforcement”）。該法案看似內容不多，但是從其中涵蓋的主要內容和重點要求來看，可以認定UFLPA一旦開始生效將會對“涉疆”產品采取全方位的限制。

(一) 可反駁性推定原則

首先，UFLPA建立了“可反駁性推定原則”（“rebuttable presumption”）[注7]，即推定所有在中國新疆地區采集、生產或加工的產品均違反1930年美國關稅法（Tariff Act of 1930）第307條（以下簡稱“307 條款”）的規定因而不得進入美國境內。該原則將于 UFLPA 生效180天后(即2022 年 6 月 21日起)正式執行。唯一可以打破該原則的例外是CBP認為進口商的行為符合特定條件，即進口商能夠提供明確清楚的證據證明相關產品沒有通過“強迫勞動”進行生產。

307條款明確規定，任何使用強迫勞動或使用受刑事懲罰罪犯的勞動進行開采、加工、生產或制造的產品均不得進入美國境內。該條款賦予CBP對上述產品進行查驗、查封、扣押等行為以禁止通過“強迫勞動”制造的產品進入美國任何的港口[注8]。

(二) 免受限制的例外規定[注9]

UFLPA規定了進口商可以免受該法限制的例外情形，但必須同時符合以下要求：

1. 首先，進口商必須要證明其擬引進美國境內的產品應滿足以下三種情況：

(1) 進口商開展了全面的“盡職調查”（“due diligence”），證明其有效追溯了產品供應鏈的各個環節并且以此制定相關的供應鏈管理系統，從而明確證明其絕不會進口任何在中國（尤其是新疆地區）通過“強迫勞動”采集、制造、生產、加工的產品；

(2) 進口商提供的證據的種類、性質及廣度能夠證明來自中國的產品不是從新疆地區采集、制造、生產、加工的產品；

(3) 進口商提供的證據的種類、性質及廣度能夠證明來自中國的產品，包括依據1930年美國關稅法第307條而被暫扣或查封的產品，不是通過“強迫勞動”采集、制造、生產、加工的產品。

2. 在滿足上述情況的前提下，進口商必須要對CBP針對其進口的產品是否全部或部分是通過“強迫勞動”采集、制造、生產、加工的產品所作出的質詢或調查作出全面且實質性的回應；

3. 通過明確且令人信服的證據（“clear and convincing evidence”）證明其進口的產品不是通過“強迫勞動”采集、制造、加工。

三、CBP對可能涉及“強迫勞動”的產品采取的行動或措施

如上文所述，307條款賦予了CBP相關的執法權利，而CBP主要實施的措施就是對其認為通過“強迫勞動”生產的產品發布暫扣令（WRO）或者出具相關審查結論報告（“Finding”）認定產品生產加工等過程中涉及“強迫勞動”從而禁止這些產品進入美國。

(一) 發布暫扣令（WRO）

在CBP有理由相信擬進入美國港口的產品在其供應鏈中涉及“強迫勞動”時，CBP就可以對該產品發布暫扣令，除非進口商能夠證明在該產品的生產鏈條中不存在“強迫勞動”的行為，否則美國海關有權一直扣押該產品。

(二) 作出認定“強迫勞動”的審查結論報告（“Finding”）

在CBP得出結論性依據認為擬入關美國的產品在其供應鏈中涉及“強迫勞動”時，CBP就會對該產品出具涉及“強迫勞動”的結論性審查報告，并且有權沒收該產品。

截止2022年5月，CBP已經發布了54個暫扣令和9個認為產品涉及“強迫勞動”的審查結論報告，而這其中就包括了對中國發布的35個暫扣令和5項結論性報告[注10]。

圖片來源：CBP官網

(三) CBP對于認為涉及“強迫勞動”的產品審查的基本流程[注11]：

圖片來源：CBP官網

1. CBP收到對可能涉及“強迫勞動”產品的指控或美國海關自行對“可疑產品”的審查；

2. CBP對產品是否涉及“強迫勞動”進行審核評估；

3. 針對評估結果，委員（或其代表）批準簽發WRO或相關審查結論報告（"Finding”）；

4. 正式發布暫扣令或出具審查結論報告；

5. 將產品逐出境外或沒收相關產品。

(四) CBP針對“涉疆棉花”發布的暫扣令

在CBP發布的針對中國的35次暫扣令中，針對新疆棉花制品的暫扣令有三次，分別是在2020年9月8日、2020年11月30日和2021年1月13日。在這三次針對新疆棉花發出的暫扣令中，CBP給出的理由均是：“有合理的理由懷疑，此批棉制品的加工和生產過程在新疆地區，而在該區域的棉花廠及加工廠的工人有監獄勞改的罪犯，因此這些棉制品是使用了‘強迫勞動’生產加工的。”[注12]

據CBP官方統計，CBP在2020年一共發布了15個暫扣令，對中國大陸發布的暫扣令高達9個，在2021年一共發布了8個暫扣令，對中國大陸發布的暫扣令有3個。暫扣令主要針對的產品除了棉花制品還包括假發及發飾制品、服裝、番茄、電腦配件以及多晶硅制品。[注13]

圖片來源：CBP官網

四、企業應對限制措施的建議

從UFLPA的規定以及CBP采取的措施等可以看出，CBP對于“涉疆產品”采取了“一刀切”的強制限制手段。對于進口商的要求十分苛刻，因為如果產品在其加工、制造或者運輸某一環節被美方認為該行為可能發生在新疆，或者被懷疑該行為涉及“強迫勞動”，那么產品順利入境美國的可能性極低，因為進口商想要達到UFLPA規定的證明程度是非常困難的。

對于如此嚴苛的限制措施和手段，我們中國企業應當如何應對？其實，CBP針對進口商如何證明產品不是通過強迫勞動生產的證據要求方面，也給出了指引[注14]：

(一) 建立“反強迫勞動”合規體系

首先，企業想要避免觸犯UFLPA以及其他有關“強迫勞動”的美國法律和政策規定，應考慮針對“反強迫勞動”專門建立一個全面且透明的內部合規體系。該合規體系可以由以下幾個部分構成：

1. 建立相關的法律法規及政策數據庫

首先，企業應當了解UFLPA、307條款以及CBP等機構針對“強迫勞動”出臺的重要政策制度，將基本的法律及規定整理后與企業內部的政策相結合，建立一個“反強迫勞動”專項數據庫，并對其及時進行更新和調整，確保企業掌握最新的法律規定和政策。

2. 參考行業標準制定企業行為準則

每個行業都有自己的特點和行業標準，企業除了掌握基本的法律和政策規定以外，還應當充分了解相關行業的規范或準則，從而更好的定制適合自身發展的合規體系。

3. 構建合規體系

通過分析CBP的合規建議可以看出CBP對于合規體系的認定標準主要是審查該體系是否包含以下九個主要元素或環節[注15]，任何一個步驟的缺失都可能導致合規體系變得名存實亡。

(1) 企業高層首先需建立合規意識，主動參與到合規體系的建設中并幫助完善體系落實；

(2) 企業對目前的運營和內部管理進行“自我診斷”，盡早發現可能存在的經營風險（尤其是涉及到美國“涉疆限制”和“強迫勞動”的問題）及其可能對企業造成的負面影響；

(3) 建立“員工合規手冊”，主要應包括以下內容：合規理念、合規基本要求、合規管理組織架構、具體的行為規范和行為準則、違規事項舉報的方式方法以及員工合規承諾等相關信息；

(4) 對企業的高層管理人員、合規管理組織人員（包括合規管理專員）以及企業全體員工定期進行合規培訓；

(5) 對產業鏈上、中、下游企業、相關供應商進行合規體系的交流溝通，并嘗試共同搭建合規制度，對于愿意建立“反強迫勞動”合規體系的供應商，企業可以嘗試提出在與其合作過程中提供相應的優惠或便利條件，從而推動供應商自行建立合規體系并有效配合合規體系的實施；

(6) 建立合規制度的監督體系；

(7) 建立違規行為的預警機制，針對違反公司內部規定的行為，包括供應商或上、中、下游企業違反“反強迫勞動”合規體系的行為，第一時間采取應對及解決措施；

(8) 建立第三方合規審查機制，比如聘請外部律所或審計機構對公司內部的合規行為進行監管和審查；

(9) 建立獨立的“不合規行為報告或投訴”機制。

此外，美國勞動部國際勞動事務管理局（Bureau of International Labor Affairs , ILAB）針對全球性“非法使用勞工”的問題專門開發了一款名為“社會合規體系”（social compliance system）的APP（“Comply Chain”）[注16]。該APP詳細介紹了建立社會合規體系的主要步驟、環節及具體要求，并提供了多個合規體系指引以及現實案例供企業參考。CBP強烈建議企業可以使用該APP或以此為參考來建立適合企業自身的“社會合規體系”，因為通過使用該APP的行為本身可以反應出企業對于人權保護、“非法使用童工”以及“非法使用強迫勞動”等用工方面的重視程度，這從另一個角度也可以幫助企業展示其主動參與合規合法用工的積極態度與行動。

圖為“Comply Chain”APP 的使用界面截圖

(二) 盡可能將供應鏈上每個環節的步驟流程及參與者的信息完整留存以便向CBP提供所需證明材料

在CBP發布的問詢意見中，針對如何證明被出具暫扣令的棉制品不存在“強迫勞動”的情形這一問題，CBP 的回答是：“首先，需要提供充分的證據顯示從生產棉花的源頭到最終出售包含該棉制品的整個供應鏈條的基本情況，并且需要提供每個環節的廠家、企業等參與者的信息。企業需要提供相關產業鏈條上所有供應商的名單及信息，尤其是這些供應商生產或加工棉制品所在的區域及相關的地理位置。此外，進口商還需要向CBP詳細告知整個供應鏈上的每一個生產或加工等步驟的具體情況并提供相應的材料予以證明。“

根據這一回答可以看出CBP提出的證明要求和UFLPA中關于免受限制例外規定的要求相吻合，即企業至少需要清楚掌握供應鏈上關鍵環節的參與方的信息以及具體流程，對整個供應鏈上生產、加工步驟過程中的重要信息予以記錄和留存。因此，我們建議企業詳細記錄供應鏈及運輸過程中的所有流程，并保存管理相關資料文件，包括：原材料的采購訂單、發票等支付憑證；產品在加工及生產過程中的相關記錄；產品運輸過程中的運輸記錄以及所需提供的出入境資料憑證等。在CBP對相關產品提出質疑或詢問時，上述記錄及相關單據憑證的完整留存可以在第一時間內提交給CBP以爭取免受限制。

(三) 對供應商開展“盡職調查”

一般來說，企業對其直接供應商的基本信息是較容易掌握的，但是卻很難完全了解其他層級與其沒有直接合同關系的供應商的具體情況。雖然企業本沒有義務對其供應鏈上所有的參與者都進行“盡職調查”，但是就目前UFLPA的規定和CBP的強制管控下，供應鏈上任何一個環節如被懷疑涉及“強迫勞動”都可能直接影響到企業自身。因此，企業有必要盡可能全面的掌握其供應鏈上所有商家的用工情況，確保在生產環節上不存在可能使用“強迫勞動”的行為。

根據CBP給出的“盡職調查”（Due Diligence）建議以及經合組織（OECD）供應鏈管理及盡職調查的指引[注17]，我們認為企業可以從以下幾個方面著手開展盡職調查工作：

1. 與各級供應商建立有效溝通

企業可以通過向直接供應商尋求與其下級供應商建立聯系的溝通方式，通過這種“層層穿透”式的溝通模式，與層級較遠的供應商創造直接的連接關系，以便知悉產品生產過程中每一個環節的用工情況。

2. 制定調查問題清單

在盡調過程中，除了對企業基本的情況進行審查之外，應重點關注企業的勞動用工情況，并對該情況制定專屬的問題清單，我們列出以下幾個重點問題供企業參考：

(1) 相關產品的生產地所在國/區域，包括原材料、加工材料、包裝材料等生產加工過程中的用料；

(2) 生產流程中是否存在需要從別處采購或加工的環節？如有，具體的采購或加工環節所在國/區域；

(3) 產品的組成部分、加工零件，甚至工廠使用的設備機器等是否存在使用“強迫勞動”用工的情形；

(4) 產品在運輸過程中各參與方是否存在使用“強迫勞動”用工的情形。

3. 審查并追蹤供應鏈全流程

(1) 首先，企業可以將現有供應商以及未來擬引進的供應商建立一個“信息庫”，不僅須錄入每個供應商的基本信息，更要詳細記錄每個供應商的員工組成，將各個層級供應商（包括供應商可能合作的代工廠等所有的用工參與者）有關勞動用工的信息進行整理。比如，將供應商所在國家或區域進行地域化管理，對在敏感地區（如CBP列出的已經發布暫扣令或審查結論報告的區域）的供應商需特別關注，建議對這些供應商進行歷史沿革、實地考察等基礎盡調工作。

(2) 其次，除了掌握供應鏈上原材料的生產及后續的加工過程，企業對于產品在運輸過程中的用工情況也應當予以關注，包括物流公司、運輸公司、倉儲公司等在供應鏈流轉過程中參與方的用工情況。

(3) 此外，在條件允許的情況下建議企業建立“跟蹤”模式，追溯供應商的加工生產環節直至最初級的原材料生產，并且實時地對供應商進行篩選，必要時應替換具有“強迫勞動”潛在風險的供應商，確保企業對供應商的選擇盡到了最大的“盡職義務”。

實際上，企業對供應商進行調查和監管，需要額外付出大量的財力、人力和精力，對于供應鏈豐富、供應商層級較多的企業而言，這幾乎是一件不可能完成的任務。CBP也意識到了這一點，在其就企業對其供應商開展盡職調查工作的要求中提到：“對于產業鏈豐富、供應商層級較多的企業，要求其對所有的供應商進行盡職調查是不合理的；企業應當對供應商進行分類分析，重點篩選出可能會涉及‘強迫勞動’的供應商并對這些商家在用工方面的情況重點開展盡職調查。”因此，我們建議企業在對供應商開展盡調工作的過程中，重點關注CBP劃分的“高風險”區域的供應商，對這些商家的調查應盡可能詳細完善。

我們以棉花產業鏈為例，建議企業考慮對供應鏈上、中、下游的主要參與方進行盡職調查：

(四) 通過合同約束以減少或避免供應商潛在的不合規行為

除了對供應商開展盡職調查外，我們建議企業在與供應商簽訂購銷合同時，以合同約定的形式要求供應商如實披露其用工情況，如有可能還可以要求該供應商披露其采用的其他層級供應商的基本情況。其次，企業還可以在合同中讓供應商對用工合規性作出書面承諾，同時約定如果供應商被懷疑或被認定在生產用工過程中涉及“強迫勞動”，則企業保留終止合作并追索損失賠償的權利。

上述合同條款一方面可以有效約束供應商的行為，另一方面也可以證明企業將“反強迫勞動”的合規行為作為篩選供應商的重要條件，同時還可以幫助企業避免因供應商的不合規行為帶來的后果及損失。

結語：供應鏈合規已成為中國出口企業必須面對的合規風險領域，唯有建立有效的“反強迫勞動”合規體系，嚴格把控供應鏈上的重點環節，同時與各層級供應商建立良好的溝通平臺，共同建造符合境內外法律規定的供應鏈合規體系，才能在開拓境外市場的同時有效應對監管風險。

注釋及參考文獻：

[1] https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-region-wide-withhold-release-order-products-made-slave

[2] https://www.state.gov/wp-content/uploads/2021/07/Xinjiang-Business-Advisory-13July2021.pdf

[3] https://www.congress.gov/116/plaws/publ145/PLAW-116publ145.pdf

[4] https://www.dol.gov/agencies/ilab/against-their-will-the-situation-in-xinjiang

[5] Xinjiang Supply Chain Business Advisory, Annex 1. https://www.state.gov/wp-content/uploads/2021/07/Xinjiang-Business-Advisory-13July2021.pdf

[6] https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/6256/text?r=7&s=1

[7] Uyghur Forced Labor Prevention Act, section 3(a). （https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/6256/text?r=7&s=1）

[8]“All goods, wares, articles, and merchandise, mined, produced, or manufactured wholly or in part in any foreign country by convict labor or/ and forced labor or/and indentured labor under penal sanctions shall not be entitled to entry at any of the ports of the United States, and the importation thereof is hereby prohibited, and the Secretary of the Treasury is authorized and directed to prescribe such regulations as may be necessary for the enforcement of this provision.” 19 U.S.C. § 1307.

[9] https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings

[10] Uyghur Forced Labor Prevention Act, section 3(b).

[11] https://www.cbp.gov/trade/forced-labor

[12] https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings

[13] https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings

https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-detention-order-cotton-products-made-xinjiang-production

[14] https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/xinjiang-uyghur-autonomous-region-wro-frequently-asked-questions

[15] https://www.cbp.gov/document/fact-sheets/what-can-importers-do-help-combat-forced-labor

[16] https://www.dol.gov/ilab/complychain/about?search=Comply%20Chain

[17] https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2021-Oct/Slicksheet_Forced%20Labor_Due%20diligence%20global%20supply%20chains%20508%20Compliant.pdf