為了保證招投標(biāo)活動(dòng)的公平公正、保障參與招投標(biāo)各方的合法權(quán)益，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）第四十六條規(guī)定“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”；《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例（2019修正）》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）第五十七條規(guī)定“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。但何為合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容、何種情形會(huì)被認(rèn)定為背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,其法律效果如何？筆者依據(jù)法律規(guī)范對(duì)在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，存在背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的法律問題進(jìn)行如下分析。
一、實(shí)質(zhì)性背離制度適用的合同種類
《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了依法必須進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)的范圍及類型；《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）亦規(guī)定了政府采購活動(dòng)中依法必須進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的范圍及類型。
在依法應(yīng)履行招投標(biāo)程序的范圍內(nèi)，適用“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”相關(guān)規(guī)定的合同包括建設(shè)工程、買賣、技術(shù)咨詢及技術(shù)服務(wù)、租賃、委托等類型，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》對(duì)以上依法需強(qiáng)制招投標(biāo)的項(xiàng)目具有效力性強(qiáng)制性法律約束力。
二、實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的界定
(一) 招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例
依照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”之規(guī)定，“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”可以推定為合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款。
(二) 最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）
依照《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二條“招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，與中標(biāo)合同不一致，一方當(dāng)事人請(qǐng)求按照中標(biāo)合同確定權(quán)利義務(wù)的，人民法院應(yīng)予支持”之規(guī)定，可以推定“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”包括工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等。
(三) 中華人民共和國民法典
依據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第四百八十八條“承諾的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與要約的內(nèi)容一致。受要約人對(duì)要約的內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性變更的，為新要約。有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭議方法等的變更，是對(duì)要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更”之規(guī)定，“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”應(yīng)當(dāng)包括合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭議方法等。
違約責(zé)任、解決爭議方法等條款是否屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，在招投標(biāo)的相關(guān)法律法規(guī)里并無明確規(guī)定。那么，此部分內(nèi)容的變動(dòng)是否屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更？筆者認(rèn)為，《民法典》屬于一般法，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等相關(guān)規(guī)定對(duì)于《民法典》而言屬于特別法，依照《民法典》第十一條“其他法律對(duì)民事法律關(guān)系有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”之規(guī)定，特別法相較于一般法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，所以在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，關(guān)于違約責(zé)任、解決爭議方法等條款一般不宜認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
但對(duì)于“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的認(rèn)定并非以上所列全部，如《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二條第二款規(guī)定的“明顯高于市場價(jià)格購買承建房產(chǎn)”、“無償建設(shè)住房配套設(shè)施”、“讓利”、“向建設(shè)單位捐贈(zèng)財(cái)物”、“變相降低工程價(jià)款”等行為，從本質(zhì)上導(dǎo)致招標(biāo)人和投標(biāo)人之間權(quán)利義務(wù)發(fā)生重大變化，因此也被認(rèn)定為“變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”。
綜上所述，合同的標(biāo)的、數(shù)量、價(jià)款、履約方式，以及在建設(shè)工程施工合同中的工程質(zhì)量、工期、工程范圍、工程價(jià)款等條款均可歸屬為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容條款，具體認(rèn)定時(shí)還需結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行判斷。
三、如何認(rèn)定“實(shí)質(zhì)性背離”
實(shí)踐當(dāng)中，很多項(xiàng)目往往在中標(biāo)后，因主觀或客觀因素需要對(duì)招標(biāo)文件或簽訂的中標(biāo)合同已經(jīng)確定的內(nèi)容重新簽訂補(bǔ)充條款進(jìn)行修改。《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的立法本意并非完全限制招投標(biāo)雙方對(duì)于合同的修改，而是限制“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的規(guī)定，從而確保招投標(biāo)活動(dòng)的公平公正，保護(hù)國家利益及社會(huì)公共利益。究竟何種情形屬于“對(duì)中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的背離”？我們結(jié)合以下規(guī)定分析如何認(rèn)定“實(shí)質(zhì)性背離”。
(一)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》
《建設(shè)工程施工合同解釋》第二條第二款“招標(biāo)人和中標(biāo)人在中標(biāo)合同之外就明顯高于市場價(jià)格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)單位捐贈(zèng)財(cái)物等另行簽訂合同，變相降低工程價(jià)款，一方當(dāng)事人以該合同背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容為由請(qǐng)求確認(rèn)無效的，人民法院應(yīng)予支持”列舉了一些可以變相導(dǎo)致中標(biāo)合同發(fā)生實(shí)質(zhì)性背離的具體操作情形，在建設(shè)工程施工合同中，此類行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“實(shí)質(zhì)性背離”。
(二) 廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見
根據(jù)廣東省高院發(fā)布的《指導(dǎo)意見》第二條“最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十一條規(guī)定的‘實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致’主要指的是工程計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等主要條款內(nèi)容差距較大。建設(shè)工程施工過程中，當(dāng)事人以補(bǔ)充協(xié)議等形式約定的正常的工程量增減、設(shè)計(jì)變更等，一般不認(rèn)定為‘實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致’”的規(guī)定，我們可以得出“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致”要點(diǎn)為二：一是與主要條款差距較大，二是在施工過程中，以補(bǔ)充協(xié)議等形式約定的正常變更，一般不作此認(rèn)定。
(三) 北京市高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答
北京市高院發(fā)布的《解答》第16條第二款則明確表示，在中標(biāo)合同的實(shí)際履行過程中，因設(shè)計(jì)變更、規(guī)劃調(diào)整等客觀原因?qū)е鹿こ塘吭鰷p、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或施工工期發(fā)生變化，當(dāng)事人簽訂補(bǔ)充協(xié)議等書面文件對(duì)中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更或補(bǔ)充的，屬于正常的合同變更，應(yīng)以補(bǔ)充協(xié)議等文件作為確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)。
綜上所述，在認(rèn)定“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用“定性+定量”的方式，定性是指要明確合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的范圍，解決的是屬不屬于“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的問題；定量是關(guān)于“背離”的認(rèn)定問題，即達(dá)到何種程度的變更可以被認(rèn)定為背離了合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。只有在滿足定性和定量兩個(gè)條件的情況下，才能認(rèn)定為背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
在合同履行過程中，因設(shè)計(jì)變更、規(guī)劃調(diào)整、工程量增減、建筑材料物價(jià)波動(dòng)等客觀原因造成了對(duì)中標(biāo)合同的變動(dòng)不構(gòu)成“訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”，買賣合同、技術(shù)咨詢與技術(shù)服務(wù)合同道理相同。法官在對(duì)具體案件裁判中依照實(shí)際情況，會(huì)對(duì)變更條款的重要性、變更的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、變更的幅度、變更的原因、變更造成的后果等因素綜合考量，結(jié)合規(guī)定判斷是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)性背離。
最高人民法院在[2014]民提字第00015號(hào)再審判決書中認(rèn)定，“雖然按照補(bǔ)充協(xié)議約定計(jì)算的總價(jià)款比施工合同約定略低（大約降低原價(jià)款的1.64%），補(bǔ)充協(xié)議約定增加和減少項(xiàng)目的工程量均不另行結(jié)算工程款，但考慮到這是雙方當(dāng)事人基于對(duì)案涉工程成本利潤核算、建設(shè)工程施工過程復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)、權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則以及提高工程結(jié)算效率等因素的考量作出的意思表示，雙方當(dāng)事人在涉案工程施工過程中對(duì)于客觀情況的變化及時(shí)以補(bǔ)充協(xié)議的形式修改原合同內(nèi)容，該形式合法有效，因此一審、二審判決以補(bǔ)充協(xié)議的約定作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)并無不當(dāng)。”在該判決中，法院對(duì)于合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的含義并無明確的闡述，但通過對(duì)變更的理由和所作出變更的程度進(jìn)行分析，認(rèn)定協(xié)議的修改并沒有背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，按照誠實(shí)信用原則、公平原則以及尊重當(dāng)事人意思自治原則否認(rèn)這一修改違反了招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。
四、法律效力
如果招標(biāo)人和中標(biāo)人簽訂了“背離實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的條款或協(xié)議，其法律效力如何？筆者從兩個(gè)方面分析如下。
(一) 依法需強(qiáng)制招投標(biāo)的項(xiàng)目
1. 對(duì)于依法需強(qiáng)制招投標(biāo)的項(xiàng)目，《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律規(guī)定禁止在中標(biāo)人中標(biāo)后簽訂與招標(biāo)文件或中標(biāo)合同的內(nèi)容實(shí)質(zhì)性背離的條款及協(xié)議應(yīng)當(dāng)屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》并未明確規(guī)定違反第四十六條簽訂的合同無效，但是履行背離招投標(biāo)時(shí)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議明顯存在損害第三人和社會(huì)公共利益的情形，并且違背了該項(xiàng)法律規(guī)定的立法宗旨，有違招標(biāo)投標(biāo)行為的公平公正原則。依照《民法典》第一百五十三條“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效”之規(guī)定，簽訂的補(bǔ)充協(xié)議等文件或修改的內(nèi)容無效，履約時(shí)以中標(biāo)合同或招標(biāo)文件為準(zhǔn)。
2. 依照《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二條的規(guī)定，也證實(shí)了在建設(shè)工程施工合同中，簽訂了與中標(biāo)合同存在背離實(shí)質(zhì)性條款的內(nèi)容或者變相采取了與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性背離的行為，其合同、條款或行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定無效。
(二) 不屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目
一些企業(yè)或單位在日常運(yùn)營中，為了確保部分較為重要的項(xiàng)目通過招投標(biāo)、詢價(jià)、遴選等方式獲取更大的選擇范圍，能夠選擇更具性價(jià)比的承包商/供應(yīng)商從而達(dá)到降本增效的目的，同時(shí)盡量避免采購活動(dòng)中徇私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生，一些不屬于應(yīng)依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目也采取了招標(biāo)的方式確定承包商/供應(yīng)商。若在該種情形下，招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂了背離招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合同或條款，其效力如何？如何保障其他投標(biāo)人的合法權(quán)益？
筆者認(rèn)為，不屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，雖然招標(biāo)人進(jìn)行了招標(biāo)活動(dòng)，但該項(xiàng)目不會(huì)對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第一條提到的“國家利益”、“社會(huì)公共利益”造成實(shí)質(zhì)性影響，所以《招標(biāo)投標(biāo)法》并不對(duì)此類行為具有效力性強(qiáng)制性法律約束力，即合同不會(huì)因?yàn)檫`反法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定而無效，相應(yīng)的行政監(jiān)督部門亦不會(huì)依照《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十五條之規(guī)定對(duì)此類行為作出處罰。但為了保護(hù)建設(shè)工程項(xiàng)目中承包人的合法權(quán)益，依照《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二十三條“發(fā)包人將依法不屬于必須招標(biāo)的建設(shè)工程進(jìn)行招標(biāo)后，與承包人另行訂立的建設(shè)工程施工合同背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，當(dāng)事人請(qǐng)求以中標(biāo)合同作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持”之規(guī)定，在建設(shè)工程項(xiàng)目中，訂立了背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容后，在法院裁判時(shí)關(guān)于結(jié)算工程價(jià)款仍是以中標(biāo)合同為準(zhǔn)。同樣情形下，買賣合同、技術(shù)合同等是否可以類推適用該規(guī)定？在《最高人民法院關(guān)于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋（2020修正）》、《最高人民法院關(guān)于審理技術(shù)合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》中并無相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，在非依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目中，雖然相關(guān)法律法規(guī)缺乏明確規(guī)定，但是買賣、技術(shù)咨詢及技術(shù)服務(wù)等民事法律行為不能類推適用《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二十三條之規(guī)定。
考慮到《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律、行政法規(guī)并未要求該等項(xiàng)目必須履行招標(biāo)投標(biāo)程序，因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》并不對(duì)其具有效力性強(qiáng)制性法律效力，故不適用《民法典》第一百五十三條“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效”的規(guī)定，如果該等項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的背離實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合同不具備《民法典》規(guī)定的其他合同無效的事由，則合同有效。
此類合同的法律效力應(yīng)當(dāng)以意思自治為原則、裁判時(shí)應(yīng)秉承公平公正、誠實(shí)信用為原則，依照《民法典》第四百四十三條之規(guī)定，招標(biāo)人發(fā)出的招標(biāo)公告屬于要約邀請(qǐng)的意思表示，應(yīng)當(dāng)適用《民法典》有關(guān)要約的相關(guān)規(guī)范，未中標(biāo)的投標(biāo)人可以向招標(biāo)人和（或）中標(biāo)人主張締約過失責(zé)任或違約責(zé)任。
五、結(jié) 語
在招投標(biāo)活動(dòng)中，因客觀原因?qū)е略谥袠?biāo)后需對(duì)招標(biāo)文件中的條款進(jìn)行修改，而修改是否構(gòu)成對(duì)招標(biāo)文件或中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性背離則是企業(yè)和單位較為關(guān)注的問題。把握是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)性背離，除了需要依照法律規(guī)范進(jìn)行對(duì)比認(rèn)定，還需要結(jié)合個(gè)案綜合考量，從“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”和“背離”兩方面定性+定量全面分析；若構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性背離，則需要考慮監(jiān)管力度和尺度、對(duì)未中標(biāo)人造成的影響等因素制定風(fēng)險(xiǎn)較小、實(shí)操性強(qiáng)的解決方案，主動(dòng)溝通、積極協(xié)商，確保將糾紛化解在萌芽狀態(tài)。