海外勞工輸出人數多、范圍廣。海外勞工在不同國家、組織以及相關文件中表述并不統一，主要包括移徙勞工(Migrant Workers)、勞動移民、雇傭移民(Migrant for Employment)、出國務工人員(Workers  Abroad)、外派勞務人員等，實際指稱對象基本一致^[注1]，主要指已經或將要在國（境）外從事有報酬的活動的中國人^[注2]，包括國內用人單位外派、國內勞務合作機構派遣、國內中介機構介紹以及自行出國等情形。隨著“一帶一路”倡議縱深推進，我國對外勞務合作持續穩定輸出。2021年擁有存續業務的對外勞務合作企業共745家^[注3]，2023年3月底，我國共派出各類勞務人員8萬人（承包工程項下派出2.5萬人，勞務合作項下派出5.5萬人），較上年同期增加2.9萬人，3月末在外各類勞務人員54.7萬人。^[注4]截至目前，已累計派出各類勞務人員約1090萬人次（不含持短期商務或旅游簽證而未獲有效工作簽證的工人）。我國勞工主要分布在亞洲、非洲和歐洲等地區，工作范圍涵蓋建筑、制造、餐飲、農業、漁業、醫療、教育等多個領域。

海外勞工遭受身體和精神的雙重高壓。因社會、文化、法律、制度存在差異，加之現有規定保障力度不強，勞務人員素質與信息辨識能力低，勞工維權意識與能力欠缺，海外工作環境復雜以及侵害勞工權益主體多樣等，我國勞工在境外面臨著勞資待遇糾紛、人身財產安全、人身自由受限、身份合法性、人權風險、電信詐騙等風險。如2023年6月移民局在泰國各地開展“華人隱藏犯罪”大清掃活動，累計偵破6起大型中國人在泰犯罪案件，逮捕逾40名中國籍犯罪嫌疑人。還在泰國巴真府卡賓武里縣BoThong鎮的一個大型建筑工地上逮捕35名非法中國籍勞工。一周共計逮捕了3名非法中國勞工。2020年5月向我方移交55名因疫情無法返回的勞工，另包括29名在泰犯下刑事案件的我國居民。2017年泰國政府在頒布新的外籍勞工移民政策后，3天內有2000多名我國無證勞工返回。^[注5]2021年，因與印尼蘇拉威西島莫羅瓦利縣上的鎳礦園區未簽訂或者簽訂單一合同致使中國勞工最終維權無門。^[注6]以及2023年1月16日，印度尼西亞中蘇拉威西島的中資企業Gunbuster鎳礦冶煉廠的勞工事件等。^[注7]

二十大報告提出了“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治。加強海外安全保障能力建設，維護我國公民、法人在海外合法權益”。海外勞工作為我國海外利益的重要組成部分，其人身自由、財產安全、勞動權利等合法權益保障不僅屬于國家戰略應有之義，也是踐行國家責任，履行國家義務的重要體現。因此，應基于政府保護責任視角，探索立法、執法、司法協作、國際交流與合作等多方位、多角度的法治路徑。

(一) 法律與糾紛解決機制供給不足

面對高頻率的海外勞工權益受損案件，我國雖在不斷完善海外勞工權益保護的立法，但呈現出立法主體分散、法律層級較低、立法內容粗略、重規章輕法律等特點。目前尚無海外勞工保護專門立法，規范海外工程外派勞務以及對外勞務合作的法律文件主要有《涉外民事關系法律適用法》《對外貿易法》《對外勞務合作管理條例》《對外承包工程管理條例》等法律2部、行政法規3部、規章3部、司法解釋2部及16份規范性文件，從勞務合作經營資格、外派勞務培訓、備用金與履約保證金、防范和處置境外勞務事件等方面保障海外勞工合法權益，但對于海外勞工勞動待遇和勞動報酬等勞動權利基本問題未作明確規定，對于海外勞工勞動關系確定、勞資糾紛解決等問題仍存在立法規范缺位現象，如《勞動法》適用范圍僅限于我國境內形成的勞動關系，涉外勞務派遣能否適用《勞動合同法》中有關勞務派遣的立法規定，立法亦沒有給出明確表示，《涉外民事關系法律適用法》的適用受限于勞動法等規范，缺乏域外效力。海外勞工勞動關系的認定與否不僅涉及法律以及仲裁程序的適用，更主要的是涉及勞工的勞動待遇、勞動報酬、勞動保險、勞動條件等權益。因立法層級不高、頒布時間久遠、勞工權益保障不足、糾紛解決機制單一，現有立法尚且不能滿足海外勞工權益保護在法律支持上的需求。

同時，我國目前共批準了 28 項國際勞工公約。截至2020年1月底，，我國已同180個國家建立了外交關系，但只與49個國家締結了雙邊領事保護協定，與12個國家簽署了社會保障雙邊協定。據不完全統計，2021年中國對外締結的國家間、政府間和政府部門間的雙邊條約、協定及其他具有條約、協定性質的文件共100余項。^[注8]截至2021年，我國與147個國家、32個國際組織簽署200多份共建“一帶一路”合作文件^[注9]，內容主要集中在經貿合作方面，對于勞工權益明確較少，對于維護海外勞工合法權益作用較小。

(二) 專門機構組織缺失與保障機制不健全

商務部負責全國的對外勞務合作、對外承包工程的監督管理工作，公安部主要負責外派人員出入境事宜，外交部領事司和中國駐各國的使領館是主要的海外中國公民權益保護機構，建立了領事保護中心，牽頭國務院26部門成立安全保護工作部際聯席會議制度。全國總工會設置國際聯絡部、成立維權領導小組、境外維權協調辦公室和涉外職工權益處等機構。因各部門職責以及工作重點不一，就解決勞工工資待遇、不當解雇與歧視、社保待遇等勞動問題影響力較小。目前，對于海外勞工權益保護多采用外交保護、領事保護、所在國當地救濟等方式，但外交保護和領事保護受制于人力、物力、保護合法權益的范圍限制以及東道國主權限制等諸多因素影響，并不是長久之計。

我國尚無對海外勞工扶持政策，也無專門經費為海外勞工提供法律援助等，僅設置了備用金制度，且對備用金金額、適用范圍做出了明確限制，對于海外勞工醫療、回國安置、住房補貼等優惠待遇尚且缺失。^[注10]同時，梳理海外勞務相關案例，發現許多沖突均與我國境內從事境外就業的中介機構有關，如簽訂合同前未按照約定如實告知勞工工作環境內容、福利待遇等實際情況，不具有資質卻非法組織勞務人員出國務工，辦理非工作簽證收取高額費用、不進行崗前培訓或借由培訓壓榨勞動力等違法情況時有發生，嚴重侵害海外勞工權益，還需明確監管機構，加強對中介機構的監督管理，規范境外就業中介市場經營。

此外，為擴寬海外勞工信息渠道，外交部開通中國領事服務網為出境公民和機構提供一站式服務，常設領事保護應急熱線“12308”，推出“領事直通車”微信公眾號，提供全天候領事保護與協助等。商務部建立駐外使領館經商機構一線監管機制，建立“走出去”公共服務平臺，建立無償信息服務制度、風險監測評估機制、統計制度，為海外務工人員提供預警等服務信息。但涉及海外勞工相關信息的時效性以及全面性有待提升，較之其他國家風險預警制度還需提升研究機構、社會組織、企業等多主體的參與度。

立足當下我國海外勞工權益保障的困境，政府毫無疑問發揮著主導作用，需要提升對保護海外勞工權益的重視程度，深化保護體系構建保護理念，轉變保護方式，變“以美西等概念與標準為主、被動回應應付、完成任務”的被動保護模式為“構建我國勞工保護概念與標準、主動出擊、搶占陣地”的主動保護。在“走出去”的過程中，各部門之間的協調配合，從立法、執法、司法協作等方面加強對海外勞工的保護，做好國內法與國際法的銜接，強化國際交流與協作，明確海外勞工權益保護機構與人員，健全經費、人員等機制保障，強化境外就業中介機構監督管理，不斷提升勞工自身法律意識，構建符合我國國情、具有中國特色的海外勞工法治保障路徑。

(一) 完善國內法律體系與強化國際合作化解主權矛盾

國際勞務輸出國家和地區主要在亞洲，輸出的勞務量約占世界勞務輸出總量的60%。各國針對海外勞工保護立法主要有三種模式：出臺專門的海外就業法律法規、勞務輸出視為移民適用移民法、國內外就業使用同一法律規范。

從完善國內法律體系層面而言，我國可結合實際制定《海外勞工保護法》明確海外勞工、企業及中介機構等各主體權利義務、監管部門及職責、政府的服務與管理、法律責任等。可在《勞動法》中設置專章規定涉外勞動關系基本問題，如涉外勞動法律界定、涉外就業主體之間的勞動法律關系的認定、涉外勞動法管轄權制度、涉外勞動合同制度、勞動法的域外效力制度、涉外派遣制度、涉外勞動權利的救濟制度、涉外用工管理與社會保障的國際合作制度等。加快《領事保護法》或者《領事保護條例與協助工作條例》出臺，明確領事保護的內容、對象、性質、職責、權利義務實現我國領事保護的法治化。^[注11]制定與啟動配套立法政策專項清理與創制規劃和行動計劃，對已經頒布并施行的與海外勞務糾紛不相適應的法律法規政策進行清理，梳理并完善相關的法律法規政策文件并編入涉外勞動法規范專章，修訂完善地方立法。

從國際法層面而言，要發揮政府主導作用，強化國際合作。通過國際合作緩和我國與勞工所在國的主權沖突以及利用國際條約、司法協助化解我國勞工屬人管轄、保護管轄與勞工所在國屬地管轄之間的沖突和矛盾。^[注12]參與國際條約、公約、多邊、雙邊協議的制定與修訂，擴大覆蓋人群，強化行業化、類型化的雙邊協議執行落實，保障勞工的人身財產安全、勞動權利、社會保障、醫療保險等權益。繼續擴展與勞工所在地國家簽訂領事保護條約、外交保護條約等，還可以在區域性或全球性的政治經濟合作條約中規定海外公民權益保護條款，締結刑事、民事、司法協助條約來協調管轄權沖突等。構建一個由國內勞動立法強制性規范為主導、以國際公約及雙邊協定為支撐、把任意性規范作為溝通國內法與國際法橋梁的法律架構，提升我國現有涉外勞動立法體系的完整性及涉外用工制度的合理性。^[注13]

(二) 明確主管部門職責與強化境外就業中介機構的監管力度

針對海外勞工權益保障機構設置，現有研究主要有兩種觀點，一種是基于勞務輸出涉及勞動者的人身性質和人權性質，建議讓人社部負責對外勞務合作的監督管理工作，外交、公安、商務、交通、住建、漁業以及工商等為協管部門，協助商務部以及人社部做好對外勞務合作管理事務，以有效地維護跨國勞動者的合法權益。^[注14]另一種是建議借鑒菲律賓、泰國、印度等國家成立專門機構，統一管理海外勞務輸出工作，如成立國家海外就業服務與管理局，將分散在商務、人社、公安、外交等部門的職能整合至該局，明確其在勞工輸出手續、信息調查收集公布、勞工技能培訓、社會保障及援助計劃等方面的職責。各省應根據實際情況成立專門領導機構、配備相應人員，依靠黨委領導，主動爭取政府支持，協調和推動財政部門將海外勞工權益保障經費納入政府財政預算，積極爭取將海外勞工權益保障服務納入政府購買服務指導目錄，健全上下級經費支持機制。

涉外勞務市場中，境外就業機構市場化的同時侵害勞工權益的事件屢見不鮮，而利用公共資源開展國際勞務合作目前還存在現實困境。從現有監管體系來看，要實現科學化、專門化、系統化且有可操作性的管理，可設置部分強制性規定明確規定境外就業中介機構收費標準，制定細致嚴格的行業標準和國家標準，定期考核并開展清理整頓人力資源市場秩序專項執法行動、建立實施境外就業中介機構“紅黑名單”制度、加強境外就業中介用工指導服務、發揮行業協會自律作用，加大違規違法勞務中介行為的整治力度。為避免違反國際勞動法“勞動力非商品”的基本原則，有學者提出應逐步發展公共涉外勞務中介，要大力發展免費的公共就業服務作為涉外勞務中介的主導力量。^[注15]

(三) 建立多元化糾紛解決機制與加強勞工權益保障宣傳教育培訓監督

外交及領事保護作為國家層面對在海外的本國公民人身財產安全的保障，其實施受制于法律差異（包括國內法和國際法）、當地發展水平、人權保護狀況等，無法滿足我國海外勞工保護的全方位、多層次的需求。建立多元化糾紛解決機制，形成由政府主導，依托相關境外社團、海外華僑提供服務和幫助，由國家、社會團體、勞工等三個層面支撐的全面保護機制。政府應加強外交保護和領事保護的事前防范機制和事后補救機制建設，提供有關國別風險、法律風險、文化融合風險等全方面的信息和評估分析。吸納其他行業和領域有相應需求的海外勞工人員參與，并努力保證與僑民、中國境外社會團體和境外勞工的溝通渠道暢通，進一步提高我國海外勞工的就業技能和自我保護意識。可以通過微信等社交或官方平臺推送領保指南、安全提醒手冊等加強事前預防控制；在事后補救應急機制方面，應繼續發揮中央、地方、企業、駐外使領館“四位一體”的應急機制，完善海外我國公民和機構安全保護部際聯席會議制度，在發生海外勞工權益損害事件時能夠迅速啟動應急預案，及時保障海外勞工的人身和財產安全。推進“互聯網+”工會普惠性服務，完善海外勞工服務中心建設，推動建立海外勞工勞資糾紛在線咨詢、解決機制。引導社會組織參與海外勞工權益保障社會治理，為海外勞工提供專業化服務。建立專門舉報投訴平臺，系統優化投訴受理平臺數據，補強勞工保護輿情監測。強化媒體涉海外勞工權益保障的輿情監督與引導作用，同時，號召、提倡、鼓勵社會監督媒體，增強勞工權益保障監督效力。