2024年12月27日，國家發(fā)展改革委低空經(jīng)濟發(fā)展司正式亮相，該司負責擬定并組織實施低空經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃，提出有關政策建議、協(xié)調(diào)有關重大問題。低空經(jīng)濟司的成立，意味著國家在戰(zhàn)略層面更加重視低空經(jīng)濟，將其視為新的經(jīng)濟增長點，是低空經(jīng)濟從“邊緣創(chuàng)新”到“國家戰(zhàn)略”的重要轉(zhuǎn)折。2023年中國低空經(jīng)濟規(guī)模已突破5000億元，其中無人機物流、城市空中交通(UAM)、應急救援等場景正在加速落地。

全球范圍內(nèi)，美國、歐盟等也已將低空經(jīng)濟納入國家安全和產(chǎn)業(yè)競爭框架，例如：美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）2024年發(fā)布的《Advanced Air Mobility戰(zhàn)略藍圖》中，明確將2030年實現(xiàn)規(guī)模化城市空中交通列為目標。我們可以大膽想象，《星球大戰(zhàn)》系列電影中所構建的分層空域交通體系或者隨處可見的飛行作業(yè)工具在不遠的未來就會實現(xiàn)，低空經(jīng)濟的發(fā)展為我們打開了新世界的大門，也為經(jīng)濟的大力發(fā)展提供了全新的方向。

2025年2月7日，民航局航安辦發(fā)布《民用無人駕駛航空器事件信息管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），對民用無人駕駛航空器事件信息管理，尤其是民用無人駕駛航空器事故和一般事件、緊急事件和非緊急事件的信息報告要求、報告流程進行了初步的規(guī)定。但任何一個新興產(chǎn)業(yè)在高速發(fā)展的同時都不可避免的面臨著法律覆蓋滯后性的問題，目前低空經(jīng)濟法律法規(guī)現(xiàn)狀存在框架初立但細節(jié)待補的問題，急需從現(xiàn)有法律體系的不完善、新興技術帶來的法律空白、跨部門協(xié)調(diào)、國際規(guī)則差異、責任認定難題、隱私與數(shù)據(jù)安全、公眾接受度等方面全面展開。

低空經(jīng)濟的特殊性在于涉及空域資源的分割（涉軍、民、行政事項的交叉）、新興技術的融合、公共安全與隱私保護等復雜領域。2024年1月1日起正式實施的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》是目前低空經(jīng)濟領域的核心法規(guī)，明確了分類管理、空域使用、責任劃分等原則,對操作人員、應急處置等事項做出規(guī)定。除此之外，類似《民用無人駕駛航空器運行安全管理規(guī)則》《輕小型無人機運行規(guī)定》等文件或者地方性規(guī)范文件相繼出臺，針對特定場景或地方管理做出相對細化的要求，但是存在部門規(guī)章與地方政策銜接不暢問題、更多場景未進行規(guī)定的問題。

(一) 空域管理機制不完善

現(xiàn)行《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》雖提出“分類管理”原則，但低空空域（如真高120米以下）仍以“隔離劃設”“靜態(tài)隔離”為主，低空空域雖已逐步開放，但審批流程復雜，低空飛行需經(jīng)軍方、民航、地方政府多部門審批，而地方試點政策（如深圳、海南）存在差異，動態(tài)釋放機制尚未建立,缺乏動態(tài)釋放機制。例如，物流無人機需實時申請空域，尤其在跨區(qū)域飛行時因政策限制導致效率低下，難以支撐高頻次商業(yè)運行。因此，如何通過立法建立“動態(tài)空域預約+快速審批+數(shù)字圍欄”機制，平衡安全與效率應當是下一步立法及技術發(fā)展的重要方向。

(二) 載人eVTOL的應用與法律滯后

eVTOL（電動垂直起降飛行器）已進入試飛階段，但現(xiàn)行法規(guī)未明確其適航認證標準、起降場建設規(guī)范及事故責任劃分,若發(fā)生事故，可能因責任界定不清導致賠償糾紛（如制造商、運營商、乘客責任如何分擔）。另外，eVTOL采用自動駕駛功能，L4級無人機依賴AI自主決策，但現(xiàn)行法律未明確算法錯誤導致事故的責任歸屬。因此，需立法界定“算法責任”，例如參考歐盟《人工智能法案》要求開發(fā)者承擔算法透明度義務。

(三) 責任認定與賠償機制的不明確

無人機事故的責任認定可能涉及運營人、飛手、制造商、第三方服務商（如云系統(tǒng)提供商）等多方主體。例如，因飛控系統(tǒng)漏洞導致墜機，責任應由軟件開發(fā)商還是運營商承擔？現(xiàn)行法律法規(guī)未針對低空設備特殊性細化責任條款。這就導致保險制度覆蓋不足的問題，2023年某農(nóng)業(yè)無人機噴灑農(nóng)藥誤傷居民，保險公司以“操作違規(guī)”拒賠，現(xiàn)有無人機保險多限于財產(chǎn)損失，對第三方人身傷害、數(shù)據(jù)泄露等風險保障不足。eVTOL載人場景更需高額責任險，但缺乏強制投保法律依據(jù)。

(四) 數(shù)據(jù)安全與隱私保護沖突

低空經(jīng)濟涉及無人機物流、城市空中交通、農(nóng)業(yè)植保、地理測繪、應急救援等等,在執(zhí)行此類任務時收集地理位置、圖像視頻數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可能地理信息、個人隱私，比如人臉、車牌等。運行過程中會與地面站、云服務器進行通信，傳輸數(shù)據(jù)，這中間可能存在被截獲或篡改的風險。此外，數(shù)據(jù)處理和存儲環(huán)節(jié)也可能有漏洞，比如未加密的數(shù)據(jù)存儲導致泄露。尤其是無人機測繪所獲取的高精度地理信息涉及國家安全，根據(jù)《測繪法》的要求需要持證方可進行測繪，而消費級無人機經(jīng)常在無意間違規(guī)并形成關鍵數(shù)據(jù)，這就需要司法解釋明確行為與邊界，打通各部門法律法規(guī)的銜接。

(五) 公眾接受與社會治理

低空經(jīng)濟通常涉及無人機、空中出租車、物流配送等領域，這些技術在近年來發(fā)展迅速，但公眾的接受度可能參差不齊引發(fā)社會治理問題。無人機噪音、飛行器墜落風險、隱私侵犯（如無人機監(jiān)控）等隱患容易引發(fā)公眾擔憂,比如無人機送貨雖然方便，但可能會引發(fā)人們對隱私泄露的擔憂，或者擔心無人機墜落造成安全事故。另外，新興技術（如eVTOL）的可靠性尚未被廣泛驗證，公眾對“空中交通”的接受度受限于直觀體驗。此外，不同部門之間的協(xié)調(diào)也可能存在問題，比如民航局、地方政府、公安部門等需要協(xié)同合作，但實際操作中可能存在職責不清的情況。因此，除了加快技術成熟之外，亟需建立完善的法律法規(guī)及相應的規(guī)范性文件對低空領域進行事無巨細的規(guī)范。

《辦法》是我國首部專門針對民用無人機事件信息管理的系統(tǒng)性規(guī)章，旨在通過規(guī)范事件信息的收集、分析和應用，構建低空經(jīng)濟安全治理的核心框架。《辦法》共四章二十三條，圍繞“事件定義—報告流程—分析應用—配套規(guī)則”的主線設計，首先規(guī)范事件分類與判定：明確無人機事件分為事故、一般事件兩級，并進一步細化為緊急事件（需立即報告）和非緊急事件（限時報告），覆蓋從人員傷亡到設備故障的全場景。規(guī)范以“運營合格證持有人”為核心責任主體，構建“運營人—監(jiān)管局—地區(qū)管理局—民航局”的垂直報告鏈條。建立信息共享與安全：通過全國統(tǒng)一安全信息系統(tǒng)（safety.caac.gov.cn）實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，同時嚴格限制信息濫用，平衡安全需求與隱私保護。建設配套保障機制：引入自愿報告系統(tǒng)（SCASS）、信用懲戒、預警警示等工具，形成“強制+自愿”的雙軌治理模式。本《辦法》的核心亮點在于：

(一) 精細化事件分類與判定標準

將事件按后果分級，區(qū)分“事故”（人員死亡/重傷、航空器損毀）與“一般事件”，明確修復費用超過10%即視為“受損”，避免責任模糊（第二十一條）。按緊急程度分類，緊急事件（如無人機與有人機相撞、失控、起火）需12小時內(nèi)填報系統(tǒng)，非緊急事件（如指揮鏈路失效2分鐘）限時48小時（第十二、十三條）。建設動態(tài)調(diào)整機制，對暫時無法界定嚴重性的事件（如人員受傷程度），要求按“從嚴原則”先行報告，后續(xù)補充修正（第十一條），防止瞞報漏洞。

(二) 責任穿透與合規(guī)強化

明確運營人主體責任，明確“特定類/審定類合格證持有人”及大型無人機企業(yè)必須指定專職安全信息管理人員，且需通過培訓考核（第六條），推動企業(yè)建立內(nèi)部安全管理體系。建立信用懲戒聯(lián)動，對瞞報、謊報行為，除罰款外納入民航信用黑名單（第七條），與《社會信用體系建設法》形成合力，提升違規(guī)成本。

(三) 技術創(chuàng)新與治理工具適配

設立自愿報告系統(tǒng)（SCASS）：鼓勵個人匿名報告安全隱患（第八條），通過微信公眾號、郵件等多渠道降低參與門檻，借鑒國際民航組織（ICAO）自愿報告機制，激發(fā)社會共治。出臺預警與數(shù)據(jù)分析，要求民航局定期分析事件趨勢并發(fā)布安全警示（第十七、二十條），推動從“事后處置”轉(zhuǎn)向“事前預防”。

(四) 國際規(guī)則接軌嘗試

采用術語定義國際化，如“運輸類無人機”按重量（固定翼5700kg、旋翼3180kg）和載客量（19人以上）劃分（第二十一條），與歐盟EASA無人機分類標準（CATEGORY C/D）部分對接。明確數(shù)據(jù)共享邊界：規(guī)定事件信息僅用于安全改進，禁止擅自公開敏感內(nèi)容（第十五、十六條），呼應《個人信息保護法》和GDPR跨境數(shù)據(jù)規(guī)則。

該《辦法》是我國低空經(jīng)濟立法從“框架構建”轉(zhuǎn)向“精細落地”的關鍵一步，其核心價值在于是我國首次系統(tǒng)規(guī)范無人機事件管理全流程，為行業(yè)提供明確操作指南填補了制度上的空白，通過信用懲戒、強制培訓等工具，倒逼企業(yè)建立安全管理內(nèi)控機制強化了主體責任，通過術語定義與數(shù)據(jù)規(guī)則向國際標準靠攏，助力中國無人機“走出去”。未來應該有更多的配套細則落地實施，例如事件判定的細則指南、數(shù)據(jù)接口的標準、小微企業(yè)的介入政策等。從監(jiān)管角度來說，應該更加注重技術賦能，例如利用區(qū)塊鏈存證飛行數(shù)據(jù)、AI自動生成報告，降低合規(guī)成本。總之，該辦法的出臺，標志著我國低空經(jīng)濟治理進入“用數(shù)據(jù)說話、靠規(guī)則護航”的新階段，為萬億級產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定安全基石。

政府對低空經(jīng)濟進行立法的必要性和緊迫性，主要涉及安全、發(fā)展與治理三重邏輯的考量，首先是安全風險的緊迫性，全國無人機事故頻繁發(fā)生,無人機炸機、失控墜毀等硬件故障頻發(fā)，但現(xiàn)行法規(guī)對產(chǎn)品安全標準（如動力系統(tǒng)冗余設計）缺乏強制約束，對事故責任劃分與處置亦略顯蒼白。其次是產(chǎn)業(yè)升級的驅(qū)動，我國低空經(jīng)濟規(guī)模預計2025年達1.5萬億元，但企業(yè)因規(guī)則模糊而投資謹慎,雖然技術領先但標準滯后,例如大疆等企業(yè)已推出L4級自主無人機，但空域交互協(xié)議、AI避障算法認證標準尚未出臺。最后是與國際接軌的壓力，國內(nèi)需要立法與國際接軌甚至主導低空領域法律法規(guī)的發(fā)展，進一步的消除跨境貿(mào)易的壁壘以實現(xiàn)國際接軌。

需要重點立法的細節(jié)方向首當其沖的即空域的精細化管理，通過立法實現(xiàn)動態(tài)空域釋放,建立“數(shù)字圍欄+實時空域預約”機制，授權地方政府試點動態(tài)空域劃設（如深圳低空經(jīng)濟示范區(qū)）。制定有人機和無人機的銜接制度，規(guī)定混合空域內(nèi)避讓優(yōu)先級、通信協(xié)議等。從低空產(chǎn)業(yè)鏈責任體系而言，建議在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中增設無人機專項條款，要求制造商對關鍵系統(tǒng)（如飛控芯片）提供長年限數(shù)據(jù)追溯能力。建立“運營人-飛手-保險機構”三方責任分擔機制，明確AI自主飛行時的責任歸屬。從 數(shù)據(jù)與隱私保護的角度，立法完善地理信息合規(guī)，出臺測繪與地理信息采集實施細則，規(guī)定消費級無人機自動脫敏處理敏感地理坐標（如軍事設施周邊500米）。設立低空數(shù)據(jù)“負面清單”，明確涉及國家安全的數(shù)據(jù)本地化存儲要求。出臺《低空航空器起降場技術規(guī)范》，統(tǒng)一物流無人機樞紐、eVTOL垂直起降點的消防、導航標準。針對不同風險等級無人機（如7kg以下微型機、150kg以上貨運機），制定差異化的適航審查流程。

低空經(jīng)濟的法律挑戰(zhàn)本質(zhì)是技術迭代、產(chǎn)業(yè)擴張與制度供給不足的結構性矛盾。未來需聚焦以下方向：填補關鍵領域立法空白，優(yōu)先出臺低空領域?qū)ｉT法律，整合空域管理、責任認定、數(shù)據(jù)安全等規(guī)則。強化技術賦能法律實施：利用區(qū)塊鏈存證無人機飛行數(shù)據(jù)、AI自動生成合規(guī)報告，降低監(jiān)管成本。推動國際規(guī)則互認：通過“一帶一路”低空經(jīng)濟合作框架，輸出中國標準（如無人機適航認證體系）。只有通過系統(tǒng)性法律創(chuàng)新，才能將低空經(jīng)濟的“飛行風險”轉(zhuǎn)化為“制度紅利”，最終實現(xiàn)“飛得穩(wěn)、飛得遠、飛得高效”的治理目標。