(一) 行政處罰法制審核的適用范圍

2018年12月5日，國務院辦公廳發布《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》，明確全面推行重大執法決定法制審核制度，行政執法機關作出重大執法決定前，要嚴格進行法制審核，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定，且明確了法制審核的適用范圍。

2021年1月22日通過修訂《行政處罰法》，在原行政處罰法第三十八條第三款規定的基礎上進行細化，并通過第五十八條明確審核適用范圍為“（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關系當事人或者第三人重大權益，經過聽證程序的；（三）案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的；（四）法律、法規規定應當進行法制審核的其他情形。”，《行政處罰法》關于法制審核適用范圍的規定更有利于全面推進行政處罰法制審核。

(二) 地方金融監管部門行政處罰法制審核的適用范圍

近年來，地方金融業態快速發展，在服務地方實體經濟和中小企業融資方面發揮了重要作用。習近平總書記在第五次全國金融工作會議上強調，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。2017年以來，各省、自治區、直轄市成立地方金融監督管理局，加強對地方金融組織的監管。例如福建省成立了福建省地方金融監督管理局，主要職責之一是承擔地方金融監管職責，負責地方金融機構的風險防范處置，具體承擔小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司和地方資產管理公司七類地方金融組織的監管職責，承擔對省內投資公司、開展信用互助的農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所等的有關監管職責。

《融資擔保公司監督管理條例》《典當管理辦法》《區域性股權市場監督管理試行辦法》以及各省、自治區、直轄市出臺的地方金融監督管理條例亦均賦予地方金融監督管理部門相應的行政處罰權。

綜上所述，地方金融監督管理部門作為行政執法機關，具備行政處罰權。因此，在作出行政處罰決定前，地方金融監督管理部門應當根據《行政處罰法》第五十八條規定的法制審核適用范圍進行審核，即審核擬作出的具體行政處罰事項是否涉及重大公共利益、直接關系當事人或者第三人重大權益且經過聽證程序的或者案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的。若存在上述情形之一，應當提交法制審核部門進行法制審核。

(一) 明確法制審核適用范圍標準的必要性

雖然地方金融業態快速發展，但部分地方金融組織內控機制不健全，發展定位產生偏差，存在一定的風險隱患。如何運用行政處罰手段，落實此次機構改革地方金融監管部門專司監管的精神，推動地方金融組織健康發展，成為各地地方金融監管部門的重要使命。

鑒于《行政處罰法》以及各省、自治區、直轄市地方金融監督管理部門未就適用范圍的標準進行詳細規范。在此情況下，地方金融監督管理部門在行政處罰實踐過程中面臨如何適用該范圍的難題，即如何判斷何為重大公共利益、重大權益以及案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系。實踐中存在地方金融監督管理部門一刀切的處理情形，即業務處室一律將行政處罰案件移交法制審核部門審核，或者為避免被退回一概不移交法制審核。不管上述哪種情形，均存在不利的執法后果，一方面導致法制審核部門案件積堆成山，增加法制審核部門的壓力，降低法制審核質量，甚至可能因為數量過多存在漏件情況，導致案件超期辦理；另一方面應提交而未提交法制審核，導致部分案件存在事實未查清、法律適用錯誤、程序不正當等情形，損害行政相對人的利益。還有一種常見情形是業務處室和法制審核部門之間互相拉扯，消耗人力、物力以及超過辦案時間。

因此，筆者認為有必要明確地方金融組織監管領域行政處罰法制審核適用范圍的標準，以達到本省、自治區、直轄市地方金融監督管理部門統一執法，提高行政執法效率。

(二) 法制審核適用范圍標準的界定

筆者經研究并結合執法實踐，就各項法制審核適用范圍的標準進行分析，界定如下：

1. 關于“重大公共利益”的界定

最高人民法院在審理涉及公共利益行政案件中認為“公共利益屬于不確定法律概念，并非一概通過法律列舉的方式來明確界定，有法律、行政法規明確規定的，依據其規定辦理，沒有規定的，應根據實際情況個案進行綜合判斷”^[注1]。目前，已有不少部門法和相關規范性文件對“公共利益”作出了例舉式規定，包括但不限于《土地管理法》（2019）第四十五條^[注2]、《信托法》（2001）第六十條^[注3]、《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條^[注4]等以列舉式規定了公共利益范圍，另外《民辦教育促進法》（2018）第三條^[注5]規定民辦教育事業亦屬于公益性事業，《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》第四條第一款^[注6]特意指出重大公共利益范圍為涉及食品藥品安全、生態環境和資源保護、公共衛生安全。

結合部門法和相關行政規范性文件對“公共利益”的界定，筆者理解公共利益的范圍可以界定如下：（1）涉及國家安全的軍事、國防和外交的項目；（2）政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政、扶貧搬遷、保障性安居工程等基礎設施建設；（3）政府組織實施的防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業；（4）政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建項目；（5）涉及救濟貧困、救助災民、扶助殘疾人事業；（6）涉及教育（含民辦教育）、科技、文化、藝術、體育事業；（7）涉及公共衛生安全、醫療、食品藥品安全事業；（8）涉及環境保護事業，維護生態環境、保護生態資源。

至于上述公共利益中，如何界定“重大”公共利益？筆者認為涉及國家安全、政府組織實施的基礎設施和公共事業建設、搶險救災、扶貧、食品藥品安全、生態環境和資源保護、公共衛生安全屬于重大公共利益。使社會公眾受益的其他事業，如教育、科技、文化、體育、藝術等，應結合個案所涉項目數量、范圍、程度和效果等方面具體判斷確定。

結合各類地方金融組織的業務，筆者建議，如果地方金融組織為上述界定的重大公共利益項目提供金融服務涉嫌違法違規的，行政機關在作出行政處罰決定之前，應進行法制審核。

2. 關于“直接關系當事人或者第三人重大權益，經過聽證程序”的界定

本項屬于直接關系到私人利益的規定，適用條件是直接關系當事人或者第三人重大權益和經過聽證程序，二者屬于“且”的關系，缺一不可。

(1) 直接關系當事人或者第三人重大權益

首當其沖要解決的是明確“重大權益”的范圍。目前法律法規未明確何為重大權益以及重大權益的范圍，關于重大權益范圍的理解，筆者認為應結合《行政處罰法》第六十三條^[注7]關于應當組織聽證的范圍進行判斷，即：較大數額罰款；沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物；降低資質等級、吊銷許可證件；責令停產停業、責令關閉、限制從業均屬于重大權益。

較大數額罰款和沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物，上述處罰為財產罰。在地方金融監管領域，目前國家層面均未直接明確“較大數額”的標準是多少，少數省、自治區、直轄市的地方金融監督管理條例明確規定了較大數額的標準，例如《福建省地方金融監督管理條例》第四十七條明確規定了對于地方金融組織處罰的較大數額的金額為二十萬元，以及《陜西省地方金融條例》第五十八條明確規定了對地方金融組織處二十萬元以上罰款、對個人處五萬元以上罰款，或者或者沒收與罰款數額相當的違法所得。但還有大部分省、自治區、直轄市未明確地方金融監管領域的較大數額標準。在此情況下，筆者建議應當結合當地政府及其地方金融監督管理部門頒布的行政處罰聽證程序的相關規定予以判斷，例如《上海市行政處罰聽證程序規定》第四條明確較大數額標準是對個人是指5000元以上，對法人或者其他組織是指5萬元以上；《重慶市行政處罰聽證程序規定》第十四條明確對公民的違法行為處以5000元以上罰款或者沒收違法所得、沒收較大價值非法財物，對法人或者其他組織的違法行為處以50000元以上罰款或者沒收違法所得、沒收較大價值非法財物。

降低資質等級、吊銷許可證件。資質等級是企業在行業內專業水準、質量保障、人員隊伍、良好信譽的綜合評價，資質等級對于企業的降級，效果僅次于許可證件的吊銷，往往對市場主體的后續經營活動有不小的影響。降低資質等級在建筑業領域的法律法規有所涉及，地方金融組織領域的法規、規章均未涉及資質等級劃分、評估和處置。吊銷許可證件是針對嚴重違法的懲戒，剝奪了當事人從事許可證件所賦予的許可事項的活動權利，是一種對民事權利的剝奪，《融資擔保公司監督管理條例》和部分省、自治區、直轄市地方金融監督管理條例對違法違規情節嚴重的地方金融組織予以吊銷許可證處罰進行規定。

責令停產停業、責令關閉，是對被處罰人的民事活動予以限制或者禁止的比較嚴厲的行政處罰。從民事活動的原理來講，個人和企業具有經營自主權，可以自行決定生產經營活動的時間界限和空間范圍，但是如果從事違法活動，就有必要限制其活動。部分省、自治區、直轄市的地方金融監督管理條例的罰則部分規定了責令停業的行政處罰，例如《上海市地方金融監督管理條例》第三十五條、第三十七條均規定了責令停業的行政處罰；《北京市地方金融監督管理條例》第四十六條明確了責令停止經營的行政處罰。

限制從業是對公民個人行為的限制，即限制公民從事一定職業，如金融機構或者生產經營單位董事、監事、高級管理人員或者限制擔任公務員。限制從業也是比較嚴厲的一類行政處罰。限制從業的處罰較為常見，例如《證券法》第一百零三條和《藥品管理法》第一百二十五條第一項等均有規定。關于地方金融金融組織領域的行政法規《融資擔保公司監督管理條例》第四十三條第二款^[注8]和部分省、自治區、直轄市地方金融監督管理條例均有規定，例如《福建省地方金融監督管理條例》第四十六條規定^[注9]，對負有直接責任的董事、監事、高級管理人員在三年期限內禁止其擔任地方金融組織的法定代表人、董事、監事或者其他高級管理人員。

(2) 經過聽證程序

地方金融監督管理部門依據《行政處罰法》第六十三條規定的事項，經行政相對人要求，行政機關已經依法組織聽證程序。若行政相對人未要求組織聽證的，視為主動放棄聽證權利，即便事項直接關系當事人或者第三人重大權益的，也無需進行法制審核。

3. 關于“案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系”的界定

筆者理解“案件情況疑難復雜”和“涉及多個法律關系”屬于并列關系，即案件情況疑難復雜或者涉及多個法律關系的都需要進行法制審核。

(1) 案件情況“疑難復雜”

疑難復雜本身就是一個相對的概念，頂層設計者與基層實踐者站在不同高度，會有不同認知和感受。關于疑難復雜，有學者提出方法論上標準，即“法律適用存在相互競爭的理由”，以處理當事人爭議的價值和利益為依據，但審理實踐中還存在法律關系繁復、案件事實龐雜、權利義務關系不清的情況，除此之外，實踐中還得考慮是否可能造成重大社會影響。

筆者建議地方金融監督管理部門結合個案從職權、證據、法律依據等方面進行判斷，主要包括案件涉及不同的監管部門需一同配合執法；證據繁雜且存在真偽難辨、或者拒不提交證據需委托其他有權機關調取、或者地方金融組織可能涉及偽造證明材料；法律適用依據不夠清晰，需要法制審核部門解釋或者請示有權解釋的主管部門等。

另外，關于何為“重大社會影響”，當前法律法規并沒有一個明確的規定，在學術界亦未達成統一認識。但是一些設區市的交通管理部門或者農業部門關于重大行政執法決定法制審核制度明確了何為“社會重大影響”，例如《溧陽市交通運輸局重大行政執法決定法制審核制度（試行）》和《獻縣農業農村局重大行政執法決定法制審核事項清單》均明確了“重大社會影響是指具有示范效應，屬于社會關注熱點的”。筆者認為可參照該標準進行認定重大社會影響。但謹慎起見，筆者建議將具有示范效應和屬于社會關注熱點并列規定，而非遞進或者包含關系，即重大社會影響是指“具有示范效應或者屬于社會關注熱點的”。

具有示范效應主要表現為該行政處罰種類為本省、自治區、直轄市內地方金融監管部門對特定地方金融組織作出的首次處罰，一旦作出會產生兩種示范效果：一是會對同種類的其他地方金融組織產生警示效應，二是其他設區市、（縣、市）區的地方金融監督管理部門也會效仿作出“同案同判”的示范效果。

雖不具備示范效應，但是社會關注熱點的，包括但不限于社會公眾針對特定地方金融組織的行為是否存在違法違規存在激烈討論、或者對地方金融組織的某種行為存在大量投訴信訪的。

(2) “涉及多個法律關系”是指兩個或兩個以上法律關系

如何判斷個案中存在多個法律關系，一般認為法律關系由法律主體（行政機關和行政相對人）、法律客體（法律所保護的對象）和法律內容（法律主體應遵守的權利、義務條款）三要素組成，筆者認為其中任一要素變更則可能會引起法律關系的變更，因此我們通常可以結合具體案情從以下方面進行判斷是否存在多個法律關系：（1）同一違法行為人違反多個法律規范的；（2）同一違法行為人違反同一法律規范中不同的責任條款的；（3）同一案件事實涉及多個違法行為人的。因此，筆者認為若存在上述情形之一的，應當提交法制審核。

為了規范地方金融監管領域行政處罰的實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，筆者建議地方金融監管行政處罰需要法制審核的參照標準如下：

(一) 涉及重大公共利益的

1. 涉及國家安全的軍事、國防和外交的項目；

2. 涉及政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政、扶貧搬遷、保障性安居工程等基礎設施建設；

3. 涉及政府組織實施的防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業；

4. 政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建項目；

5. 涉及救濟貧困、救助災民、扶助殘疾人事業；

6. 涉及公共衛生安全、醫療、食品藥品安全事業；

7. 涉及環境保護事業，維護生態環境、保護生態資源。

涉及教育（含民辦教育）、科技、文化、藝術、體育事業的，應結合個案所涉項目數量、范圍、程度和效果等方面具體判斷確定。

(二) 直接關系當事人或者第三人重大權益，經過聽證程序

1. 較大數額罰款；

2. 沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物；

3. 吊銷許可證件；

4. 責令停產停業、責令關閉、限制從業。

福建省地方金融監管“較大數額”指二十萬元以上，其他省、自治區、直轄市應當結合當地行政處罰聽證程序的相關規定予以確定。

(三) 案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系

1. 法律關系繁復、案件事實龐雜、權利義務關系不清、可能造成重大社會影響；

2. 同一違法行為人違反多個法律規范、同一違法行為人違反同一法律規范中不同的責任條款或者同一案件事實涉及多個違法行為人的。

鑒于實踐中急迫需要明確法制審核適用范圍的標準，《行政處罰法》屬于行政處罰領域基本法，擬通過《行政處罰法》明確法制審核適用范圍的標準是不切實際的，因此筆者建議由本省、自治區、直轄市地方金融監督管理部門盡快通過行政規范性文件形式明確適用范圍的標準，以便各級地方金融監督管理部門能夠直接適用，提高行政執法效率。

行政處罰法制審核程序旨在保證行政行為合法性以及保障相對人合法權益不受侵害，強化行政處罰行為監督。界定地方金融組織監督管理法制審核適用范圍標準的意義在于明確適用情形、統一執法，在充分保障社會公益、行政相對人合法權益的前提下實現行政執法公正。