摘要：關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否具備法律法規(guī)的規(guī)范屬性，學(xué)界及實(shí)務(wù)界對(duì)此一直存在爭(zhēng)議，而圍繞“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”展開(kāi)的諸如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力的探討，亦是眾說(shuō)紛紜。本文旨在通過(guò)對(duì)“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的概念及法律性質(zhì)的分析，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范意涵，以期更加準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和把握環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)務(wù)中的具體應(yīng)用。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，從形式外觀上看，是一種通過(guò)圖形、數(shù)字、指標(biāo)等方式規(guī)范和指導(dǎo)環(huán)境行為主體的技術(shù)性的行為規(guī)范。制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的目的主要在于防止環(huán)境污染，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)人群健康。進(jìn)一步看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家為了保護(hù)人民健康，促進(jìn)生態(tài)良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)國(guó)家的環(huán)境政策和法規(guī)，在綜合考慮本國(guó)自然環(huán)境特征、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和科學(xué)技術(shù)水平的基礎(chǔ)上，規(guī)定環(huán)境中污染物的允許含量和污染源排放污染物的數(shù)量、濃度、時(shí)間和速度、監(jiān)測(cè)方法，以及其他有關(guān)技術(shù)規(guī)范。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)還可以按不同的角度與層次分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。[注1]

但是，關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位問(wèn)題，學(xué)界對(duì)此一直存有不同的觀點(diǎn)。具體而言，從法理學(xué)角度看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否屬于“法”的淵源？若是，那么環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于何種法的淵源？其效力等級(jí)如何？若不是，那么如何定位環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)環(huán)境法律體系中的坐標(biāo)？如果在否定其屬于法的淵源的前提下，有條件地認(rèn)可其具有規(guī)范效力，那么環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮規(guī)范功能的場(chǎng)域和界限又在哪里？以上追問(wèn)是本文重點(diǎn)要理清的問(wèn)題。

一、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位

首先可以明確的是，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)環(huán)境法體系中扮演著重要角色，占據(jù)著不可或缺的重要地位，這一觀點(diǎn)也為學(xué)界所普遍認(rèn)同。但就環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身的法律地位，或者說(shuō)法律屬性而論，究竟屬于行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件或者二者均不是，學(xué)界目前尚無(wú)定論。學(xué)界關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的討論也大多停留在較為簡(jiǎn)單的層面，目前比較有代表性的觀點(diǎn)有：

1. 將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為判斷是否違法的量化尺度。持該主張的學(xué)者認(rèn)為，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是衡量排污行為是否合法的判定依據(jù)。[注2]相關(guān)法律規(guī)定如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十三條第一款第二項(xiàng)：“違反本法有關(guān)規(guī)定，有下列行為之一的，...（二）不按照本法規(guī)定向海洋排放污染物，或者超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)排放污染物的”，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第九十九條第一款第（二）項(xiàng)：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，...（二）超過(guò)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的”。

2. 將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)視為環(huán)境法的直接淵源。持該主張的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)既是標(biāo)準(zhǔn)體系的一個(gè)分支，又是環(huán)境保護(hù)法體系的組成部分[注3]，也有學(xué)者直接主張，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)雖然不具備一般法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)，但不論從規(guī)范性與強(qiáng)制性的角度看，還是從制定和頒布主體的角度看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都具有法律性質(zhì)，是環(huán)境法體系的重要組成部分。[注4]

3. 有條件地部分肯定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為環(huán)境法的淵源。持該觀點(diǎn)的學(xué)者主要從《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條關(guān)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分類的角度出發(fā)，認(rèn)為只有強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具備法規(guī)的性質(zhì)，屬于環(huán)境法體系中不可缺少的組成部分，而推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)則不屬于環(huán)境法律體系的組成部分。[注5]此種觀點(diǎn)將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立出來(lái)，只認(rèn)可強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境法的淵源，其他推薦性標(biāo)準(zhǔn)不是環(huán)境法的淵源。

4. 否定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境法的直接淵源。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境法不論在內(nèi)容或是形式上均有較大的區(qū)別，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)畢竟不是行政法規(guī)或者部門(mén)規(guī)章，強(qiáng)行性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不屬于法的規(guī)范，對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用需要附于環(huán)境行政決定之上。[注6]該觀點(diǎn)直接否定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有法的規(guī)范意義，認(rèn)為不論強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或是推薦性標(biāo)準(zhǔn)均要通過(guò)環(huán)境行政決定發(fā)揮作用，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身不具有規(guī)范效力。

縱觀上述觀點(diǎn)不難看出，不管持哪一派觀點(diǎn)的學(xué)者都從不同的側(cè)面，在一定程度上揭示出環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在特征，這些特征一方面既具有法律規(guī)范的一般屬性，另一方面又具有非法律規(guī)范的某些任意性特點(diǎn)。而恰是這些特點(diǎn)，決定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境法律體系坐標(biāo)中的定位模糊，難以對(duì)其作出明確的定性，從而進(jìn)一步導(dǎo)致學(xué)界對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)效力問(wèn)題的態(tài)度仍然莫衷一是。

二、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位尚存爭(zhēng)議的情況下，如何認(rèn)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力就成為焦點(diǎn)問(wèn)題。所謂的規(guī)范效力，是指在什么時(shí)間、什么地點(diǎn)、對(duì)什么人具有什么樣的約束力。目前學(xué)界對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力問(wèn)題主要分為肯定派和否定派兩方觀點(diǎn)。

1. 肯定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力，認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是一種具有規(guī)范性的行為規(guī)則，其特點(diǎn)是將原本屬于技術(shù)規(guī)范的環(huán)境準(zhǔn)則在法律中予以規(guī)定、處理，賦予其法律規(guī)范的效力，用于表示環(huán)境行為的界限；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不僅具有規(guī)范性和強(qiáng)制性，而且同環(huán)境保護(hù)規(guī)章一樣，是由獲得授權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法定程序制定和發(fā)布實(shí)施的。[注7]此派觀點(diǎn)充分肯定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力，甚至將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)同政府規(guī)章等量齊觀，認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)被環(huán)境行為主體所普遍遵守。

2. 否定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力，認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不同于法律規(guī)范，因?yàn)榄h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)無(wú)構(gòu)成法律規(guī)范所需的完整結(jié)構(gòu)，也沒(méi)有法律規(guī)范所具有的獨(dú)立的法律效力，所以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，而不應(yīng)將其視為環(huán)境法的直接或間接淵源。[注8]同時(shí)，亦有部分否定派學(xué)者從標(biāo)準(zhǔn)的一般性意義的角度出發(fā)，對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)然屬性做了進(jìn)一步分析，認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中的“標(biāo)準(zhǔn)”并不同于“規(guī)范”、“規(guī)則”或是“法律”。因?yàn)閺臉?gòu)成該“標(biāo)準(zhǔn)”的要素來(lái)看，它不具有法律層面的意義。換言之，“標(biāo)準(zhǔn)”只具有科學(xué)和技術(shù)層面的參數(shù)意義，不具有國(guó)法層面的規(guī)范價(jià)值。因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)僅屬于單純的“技術(shù)性規(guī)范”。[注9]

因此，肯定派論者主要從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所起到的對(duì)社會(huì)管理作用的角度入手，弱化對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)形式要素的考量，透過(guò)以“標(biāo)準(zhǔn)”為載體的數(shù)字、圖形、指標(biāo)等形式，探究背后的價(jià)值取向。否定派論者更多傾向于從科學(xué)技術(shù)的層面看待環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為不論從“標(biāo)準(zhǔn)”的表現(xiàn)形式，還是從“標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)際內(nèi)涵都不應(yīng)該將其認(rèn)定為具備法效意思，而僅僅只能將其認(rèn)為是一種輔助行政執(zhí)法的量化參數(shù)，其本身沒(méi)有規(guī)范效力。

三、筆者觀點(diǎn)

通過(guò)前文梳理，可以明確的認(rèn)識(shí)路徑是：對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)維度加以審視，即對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性加以明確，再進(jìn)一步探討其本身是否具有規(guī)范效力。筆者認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身不是法，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，此處的“法”是法理意義上國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)制定的普遍性約束規(guī)則，而不僅指單純的法律法規(guī)。至于有部分學(xué)者將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與政府規(guī)章等而視之的觀點(diǎn)，筆者并不認(rèn)同。首先，從國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)的角度看，雖然該主體不僅可以制定部委規(guī)章也可制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但從邏輯上而言，真命題的逆命題并不一定為真，即由國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)制定的文件并不當(dāng)然都是規(guī)章。其次，規(guī)章的制定程序應(yīng)當(dāng)參照《中華人民共和國(guó)立法法》第三章的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序并無(wú)該限制。最后，規(guī)章的表現(xiàn)形式一般為命令、指示、規(guī)定，而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)亦不具備一般意義上規(guī)章的表現(xiàn)形式。基于以上理由，筆者并不認(rèn)同將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)視為政府規(guī)章。

此外，對(duì)于僅僅將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單地視為為便于行政執(zhí)法而制作的技術(shù)參數(shù)的觀點(diǎn)，筆者亦不認(rèn)同。從制定主體上看，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的是行政機(jī)關(guān)，而非一般的社會(huì)組織，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不僅具有量化和標(biāo)表環(huán)境數(shù)據(jù)指標(biāo)的學(xué)理意義，其實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的功能價(jià)值則更為本質(zhì)。不能只從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的形式外觀與單純的技術(shù)層面看待環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)站在政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的角度認(rèn)識(shí)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范意涵。

綜上，筆者認(rèn)為，在法的譜系中尋找環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的定位，行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)有之義。行政規(guī)范性文件，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。具體而言，即行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序制定并公開(kāi)發(fā)布的針對(duì)不特定的多數(shù)人和特定事項(xiàng)，涉及或者影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在本行政區(qū)域或其管理范圍內(nèi)具有普遍約束力，在一定時(shí)間內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定、能夠反復(fù)適用的行政措施、決定、命令等行政規(guī)范文件的總稱。從制定主體、制定流程、價(jià)值功能等角度分析，將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)視為行政規(guī)范性文件最為妥當(dāng)，這樣既可以將其與法律、法規(guī)、規(guī)章作出嚴(yán)格的區(qū)分，也避免將其簡(jiǎn)單視為技術(shù)性參數(shù)的尷尬局面，確保了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

探討完環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位問(wèn)題，緊接著即是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力問(wèn)題。筆者認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律對(duì)其作出的分類分別判斷。根據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條的規(guī)定，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。其中，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，推薦性標(biāo)準(zhǔn)屬于鼓勵(lì)執(zhí)行。因此，討論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力問(wèn)題，具體而言即是討論強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力問(wèn)題。

根據(jù)2021年2月1日起施行的《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家和地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的其他生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的形式發(fā)布。法律法規(guī)未規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的國(guó)家和地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以推薦性標(biāo)準(zhǔn)的形式發(fā)布。強(qiáng)制性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。推薦性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)被強(qiáng)制性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)章、行政規(guī)范性文件引用并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力的，被引用的內(nèi)容必須執(zhí)行，推薦性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身的法律效力不變。很明顯，該《辦法》對(duì)環(huán)境國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)做了二元化分類，即強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。從“強(qiáng)制性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行”可以看出，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不需要依賴于其他規(guī)范發(fā)生效力，其本身即具有規(guī)范效力。而推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一般不具有單獨(dú)產(chǎn)生約束力的效果，但是如果被強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章或者行政規(guī)范性文件所引用，則推薦性標(biāo)準(zhǔn)將在此特殊情況下產(chǎn)生與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)相同的拘束力。

因此，對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力，應(yīng)當(dāng)分成三個(gè)維度進(jìn)行研究。第一，對(duì)強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，因其屬于無(wú)條件必須執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，則其規(guī)范效力也最為剛性，具有普遍的約束力；第二，對(duì)于被強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章或者規(guī)范性文件所引用的推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，其也具備了與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)相同的規(guī)范效力，只不過(guò)該效力來(lái)自于外部，而非推薦性標(biāo)準(zhǔn)自身；第三，未被強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章或者規(guī)范性文件所引用的推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，其不具備應(yīng)當(dāng)被遵守和執(zhí)行的規(guī)范效力，而僅以鼓勵(lì)和倡導(dǎo)的意義存在。

四、結(jié) 語(yǔ)

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以行政規(guī)范性文件的性質(zhì)存在于我國(guó)法律體系之中，其規(guī)范效力應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)分類進(jìn)行討論，不同類型的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)范效力不盡相同。而原本不具有規(guī)范效力的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)因?yàn)楸幌嚓P(guān)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、規(guī)范性文件的引用而產(chǎn)生規(guī)范效力。因此，簡(jiǎn)單地認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具備或者不具備規(guī)范效力的論斷并不準(zhǔn)確，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)就相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的具體情況加以分析。

注釋及參考文獻(xiàn):

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[6] 汪勁：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第210頁(yè)。

[7] 王樹(shù)義等：《環(huán)境法基本理論問(wèn)題》，科學(xué)出版社2012年版，第425-426頁(yè)。

[8] 楊朝霞：《論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位——對(duì)主流觀點(diǎn)的反思與補(bǔ)充》，《行政與法》2008年第1期。

[9] 柳經(jīng)緯：《標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性與規(guī)范效力——基于標(biāo)準(zhǔn)著作權(quán)保護(hù)問(wèn)題的視角》，《法學(xué)》2014年第8期。