摘要：

高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求，是實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活向往的必由之路。生態(tài)文明建設(shè)是高質(zhì)量發(fā)展的題中之義，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)以法治為保障，應(yīng)當(dāng)納入全面依法治國(guó)戰(zhàn)略部署之中。碳達(dá)峰目標(biāo)、碳中和愿景是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，其實(shí)現(xiàn)路徑是高質(zhì)量發(fā)展的路徑。海南自由貿(mào)易港是國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)充分利用政策疊加優(yōu)勢(shì)，在生態(tài)文明法治建設(shè)及碳達(dá)峰、碳中和方面先行先試，探索海南經(jīng)驗(yàn)，貢獻(xiàn)海南方案。

高質(zhì)量發(fā)展系2017年中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)首次提出，指明了我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向，明確了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，表明我國(guó)經(jīng)濟(jì)正由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)換。

(一) 在政府工作報(bào)告中尋找高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2021年政府工作報(bào)告中指出：要準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段，深入貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開(kāi)好局起好步；實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。報(bào)告提出的八個(gè)方面發(fā)展要求，可以理解為對(duì)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵的全面闡釋?zhuān)?.堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；2.形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，構(gòu)建新發(fā)展格局；3.全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；4.優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；5.全面深化改革開(kāi)放，持續(xù)增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力和活力；6.推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生；7.持續(xù)增進(jìn)民生福祉，扎實(shí)推動(dòng)共同富裕；8.統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)。

(二) 從中央文件中理解高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵。2021年3月30日中共中央政治局審議通過(guò)了《關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展中，創(chuàng)新發(fā)展是動(dòng)力，綠色發(fā)展是根基，協(xié)同發(fā)展是保證，循環(huán)開(kāi)放發(fā)展是核心，共享發(fā)展是目的和歸宿，即“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念。2021年6月10日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》提出浙江省在2025年和2035年兩個(gè)階段高質(zhì)量發(fā)展的不同目標(biāo)，明確了六個(gè)方面20項(xiàng)舉措，進(jìn)一步闡釋了高質(zhì)量發(fā)展的深刻內(nèi)涵[注1]，高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)是效率更高的發(fā)展，是分配更加公平的發(fā)展，是城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，是文化更加自信的發(fā)展，是綠色的發(fā)展，是構(gòu)建平安環(huán)境的發(fā)展，是共同富裕的發(fā)展。

(三) 從反面模型理解高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵。即明確什么不是高質(zhì)量發(fā)展，反之則是高質(zhì)量發(fā)展。低技術(shù)含量的發(fā)展、少數(shù)人富裕的發(fā)展、與環(huán)境不友好的發(fā)展等都不是高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展就要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)在更少投入的基礎(chǔ)上獲得更高產(chǎn)出；要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)均衡發(fā)展，除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)外，社會(huì)福利、教育、醫(yī)療等方面應(yīng)同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕和共享發(fā)展成果；是經(jīng)濟(jì)發(fā)展在動(dòng)能上主要靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，而不是靠生產(chǎn)要素投入驅(qū)動(dòng)；是人與自然和諧發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能耗和環(huán)境成本更低，污染水平不斷下降。

(一) 正確理解生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)環(huán)境良好是生態(tài)文明的重要體現(xiàn)，但不能將生態(tài)環(huán)境好等同于生態(tài)文明。文明是人類(lèi)歷史積累下來(lái)的有利于認(rèn)識(shí)和適應(yīng)客觀世界、符合人類(lèi)的精神追求、被絕大多數(shù)人認(rèn)可接受的物質(zhì)、精神和創(chuàng)造成果的總和，它體現(xiàn)了社會(huì)的進(jìn)步狀態(tài)。生態(tài)文明是與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明并列的文明之一，不僅要有良好的生態(tài)環(huán)境，更要有物質(zhì)和精神層面的發(fā)展進(jìn)步，綠水青山可以帶來(lái)金山銀山，金山銀山也可以用來(lái)建設(shè)綠水青山。

生態(tài)文明建設(shè)首先處理人與自然的關(guān)系，指以人與自然和諧相處為核心，遵循自然規(guī)律，合理開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約自然資源，保護(hù)和治理環(huán)境，使生態(tài)環(huán)境再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)再生產(chǎn)形成良性循環(huán)和協(xié)調(diào)發(fā)展。其次還處理人與人的關(guān)系，指人類(lèi)積極改善人與自然、人與人的關(guān)系，建立可持續(xù)生存和發(fā)展環(huán)境所進(jìn)行的物質(zhì)、精神、制度等方面的活動(dòng)。即生態(tài)文明建設(shè)不單是節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，還要融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的各方面，要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)協(xié)同發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)不僅僅是生態(tài)環(huán)境部門(mén)的職責(zé)，需要政府各部門(mén)均擔(dān)負(fù)起相應(yīng)職責(zé)，在空間優(yōu)化、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綠色建筑、綠色交通、社會(huì)轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新、生態(tài)文化、綠色消費(fèi)、綠色財(cái)稅和金融等方面協(xié)同發(fā)展。

生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)持續(xù)發(fā)展的過(guò)程，不同發(fā)展階段的工作重點(diǎn)將有所不同。在環(huán)境污染較為嚴(yán)峻的前一階段，將治污防污擺在重中之重是必要的；在污染得到扼制、環(huán)境持續(xù)向好、確定高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的新階段，生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、生態(tài)文化建設(shè)等將成為工作重心。在新階段，我國(guó)適時(shí)提出了力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和愿景，生態(tài)文明建設(shè)亦將圍繞這一目標(biāo)和愿景有了新的工作內(nèi)容和重點(diǎn)。

(二) 生態(tài)文明建設(shè)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)綠色發(fā)展，是高質(zhì)量發(fā)展的題中之義，是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。無(wú)論是2021年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，還是中央的其他文件，均將生態(tài)文明建設(shè)作為高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容。高質(zhì)量發(fā)展是綠色的發(fā)展，是滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活向往的發(fā)展。重污染天氣、黑臭水體、垃圾圍城等現(xiàn)象與人民群眾對(duì)美好生活的追求不相符，嚴(yán)重影響了全面建成小康社會(huì)，就不是高質(zhì)量發(fā)展。

生態(tài)文明建設(shè)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展具有推動(dòng)作用。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和制度設(shè)計(jì)倒逼企業(yè)提升技術(shù)水平，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)作為，研發(fā)核心技術(shù)，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，在降低污染和能耗的同時(shí)，增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。生態(tài)環(huán)境保護(hù)還促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色化和綠色產(chǎn)業(yè)化，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化、清潔化改造。如貴州磷化集團(tuán)“以渣定產(chǎn)”，增加技術(shù)研發(fā)投入，加速了磷石膏綜合利用進(jìn)程，提升了磷石膏利用率，在磷石膏綜合利用難題方面取得諸多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在全國(guó)現(xiàn)處于技術(shù)領(lǐng)先地位，已形成石膏建材、井下充填、水泥緩凝劑三大產(chǎn)業(yè)途徑，在改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，成為企業(yè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

生態(tài)文明建設(shè)可以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)上、中、下游協(xié)同性，有效降低環(huán)境負(fù)荷，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化。如貴州省赤水市利用突出的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)和自然要素優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)生態(tài)碳資產(chǎn)交易開(kāi)發(fā)、竹資源“三變”改革等措施，將林區(qū)變車(chē)間，發(fā)展竹加工全產(chǎn)業(yè)鏈，致力發(fā)展金釵石斛藥材產(chǎn)業(yè)，挖掘竹筍、曬醋、山泉水等特色食品產(chǎn)業(yè)潛力，全力打造新型康養(yǎng)旅游業(yè)等，促進(jìn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。又如湖北省五峰縣，森林覆蓋率達(dá)81%，生態(tài)保護(hù)紅線總面積1593平方公里，占國(guó)土面積的67.3%，全縣已創(chuàng)建省級(jí)生態(tài)鎮(zhèn)3個(gè)、省級(jí)生態(tài)村8個(gè)、市級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)，有50個(gè)村獲得市級(jí)生態(tài)村稱(chēng)號(hào)。其利用生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展低碳工業(yè)，壯大生態(tài)農(nóng)業(yè)，生態(tài)種養(yǎng)齊頭并進(jìn)，五倍子、茶葉種植及加工業(yè)蓬勃發(fā)展，高山無(wú)公害蔬菜、花卉苗木、中藥材等特色產(chǎn)業(yè)齊頭并進(jìn)，被命名為“全國(guó)無(wú)公害茶葉基地示范縣”，確定為國(guó)家中蜂扶貧試點(diǎn)示范縣等。這些事例說(shuō)明，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。在退耕還林還草、森林植被持續(xù)向好的情況下，林業(yè)碳匯經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境旅游經(jīng)濟(jì)、林下經(jīng)濟(jì)等已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力和有機(jī)組成部分。

(三) 碳達(dá)峰、碳中和將進(jìn)一步促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，是黨中央經(jīng)過(guò)深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，是一場(chǎng)廣泛而深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革。碳達(dá)峰是基礎(chǔ)，碳中和是目標(biāo)。為此，國(guó)家進(jìn)行了一系列工作部署，出臺(tái)了相關(guān)的政策文件，如國(guó)務(wù)院2021年2月24日發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕4號(hào)），要求“堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，全方位全過(guò)程推行綠色規(guī)劃、綠色設(shè)計(jì)、綠色投資、綠色建設(shè)、綠色生產(chǎn)、綠色流通、綠色生活、綠色消費(fèi)，使發(fā)展建立在高效利用資源、嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境、有效控制溫室氣體排放的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，確保實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，推動(dòng)我國(guó)綠色發(fā)展邁上新臺(tái)階”。提出健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生產(chǎn)體系、流通體系、消費(fèi)體系，加快基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級(jí)，構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，完善法律法規(guī)政策體系等目標(biāo)任務(wù)，必將對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生根本性影響，倒逼企業(yè)技術(shù)提升，產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)，激發(fā)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境部作為應(yīng)對(duì)氣候變化的主管部門(mén)，明確以九大舉措推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景[注2]，并于2020年12月31日公布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，2021年1月11日公布《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)綜合〔2021〕4號(hào)），2021年5月17日發(fā)布《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》，從制度建設(shè)上落實(shí)黨中央的工作安排。

各省市自治區(qū)均已就碳達(dá)峰、碳中和開(kāi)展相關(guān)工作，針對(duì)能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)、居民生活等領(lǐng)域調(diào)查本地區(qū)碳排放底數(shù)，圍繞能源消費(fèi)總量、碳排放總量、能耗強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度等指標(biāo)，進(jìn)行碳達(dá)峰目標(biāo)測(cè)算，抓緊制定行動(dòng)方案。國(guó)家電網(wǎng)、中鋁集團(tuán)等央企率先公布了碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)方案，其中，國(guó)家電網(wǎng)公司提出，當(dāng)好“引領(lǐng)者”，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上下游，加快能源生產(chǎn)清潔化、消費(fèi)電氣化、利用高效化，推進(jìn)能源電力行業(yè)盡早以較低峰值達(dá)峰；當(dāng)好“推動(dòng)者”，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，引導(dǎo)綠色低碳生產(chǎn)生活方式，推動(dòng)全社會(huì)盡快實(shí)現(xiàn)碳中和；當(dāng)好“先行者”，系統(tǒng)梳理輸配電各環(huán)節(jié)、生產(chǎn)辦公全領(lǐng)域節(jié)能減排清單，深入挖掘節(jié)能減排潛力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)碳排放率先達(dá)峰?！吨袖X集團(tuán)碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)方案》提出力爭(zhēng)2025年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2035年降碳40%，持續(xù)發(fā)展低碳冶金技術(shù)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，率先在行業(yè)內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳中和。另外，寶鋼、河鋼、包鋼、鞍鋼也發(fā)布了碳中和行動(dòng)計(jì)劃。

這一系列的政策、規(guī)定、計(jì)劃和方案，必將帶來(lái)一場(chǎng)廣泛而深入的產(chǎn)業(yè)革命，推動(dòng)社會(huì)深刻變革，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往。

全面依法治國(guó)是黨中央提出的重大戰(zhàn)略布局，生態(tài)文明建設(shè)理所當(dāng)然應(yīng)納入全面依法治國(guó)的考量當(dāng)中，生態(tài)文明法治建設(shè)是全面依法治國(guó)的重要組成部分。生態(tài)文明建設(shè)要以法律法規(guī)劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線和紅線，指導(dǎo)和規(guī)制人們的行為和社會(huì)活動(dòng)，促使人們知行合一?！秶?guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（貴州）實(shí)施方案》對(duì)貴州生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的定位之一就是“生態(tài)文明法治建設(shè)示范區(qū)”，要求加強(qiáng)涉及生態(tài)環(huán)境的地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立改廢釋?zhuān)苿?dòng)省域環(huán)境資源保護(hù)司法機(jī)構(gòu)全覆蓋，完善行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快構(gòu)建與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系和環(huán)境資源司法保護(hù)體系。一是說(shuō)明了生態(tài)文明法治建設(shè)的重要性，另一方面也說(shuō)明生態(tài)文明法治建設(shè)可以在地方先行先試，為全國(guó)性立法積累經(jīng)驗(yàn)。

習(xí)近平總書(shū)記指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。新時(shí)期生態(tài)文明法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)[注3]，著力堅(jiān)持和完善生態(tài)文明法治體系，進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境治理能力。在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)背景下，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕4號(hào)）要求完善綠色低碳循環(huán)發(fā)展的法律法規(guī)政策體系，強(qiáng)化法律法規(guī)支撐，健全綠色收費(fèi)價(jià)格機(jī)制，加大財(cái)稅扶持力度，大力發(fā)展綠色金融，完善綠色標(biāo)準(zhǔn)、綠色認(rèn)證體系和統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，培育綠色交易市場(chǎng)機(jī)制。

在立法方面，現(xiàn)階段我國(guó)已形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)，以污染防治法、自然資源法、生態(tài)保護(hù)法為主干，以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性立法為補(bǔ)充的環(huán)境法規(guī)體系，同時(shí)在其他法律法規(guī)中全面貫徹綠色原則，如《民法典》的綠色化。同時(shí)注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)業(yè)政策配套銜接，形成環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放及控制標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品環(huán)保強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)體系。并注重國(guó)家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)相銜接，如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等制定了《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，設(shè)立專(zhuān)職督察機(jī)構(gòu)，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)以及有關(guān)中央企業(yè)等組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，使環(huán)保督察常態(tài)化。隨后，生態(tài)環(huán)境部根據(jù)該工作規(guī)定，制定了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)督察辦法》，對(duì)督察對(duì)象、工作內(nèi)容和流程、紀(jì)律要求等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化建設(shè)取得重大進(jìn)展，推進(jìn)了環(huán)境資源審判制度體系和審判能力現(xiàn)代化。截至2019年底，全國(guó)共有環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)1353個(gè)，其中環(huán)境資源審判庭513個(gè)（包括26家高級(jí)人民法院，118家中級(jí)人民法院及368家基層人民法院），合議庭749個(gè)，人民法庭91個(gè)；共有23家高級(jí)人民法院實(shí)行環(huán)境資源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”歸口審理模式。各級(jí)法院積極推進(jìn)建立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或者生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃集中管轄，探索跨省級(jí)行政區(qū)劃集中管轄機(jī)制等[注4]。積極開(kāi)展環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)裙ぷ?。最高人民法院還出臺(tái)了一系列環(huán)境資源審判的司法解釋?zhuān)龠M(jìn)生態(tài)文明法律法規(guī)的實(shí)施。

行政執(zhí)法方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革及執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化、制度化建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性成果?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)辦函〔2020〕18號(hào)）要求扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，切實(shí)解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政處罰和行政強(qiáng)制事項(xiàng)的源頭治理。生態(tài)環(huán)境部根據(jù)國(guó)辦函〔2020〕18號(hào)文印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》，一些地方也將自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法范圍，并推進(jìn)執(zhí)法力量下沉向一線傾斜，縣級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍由設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮。

(一)《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案》對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)的要求

2019年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案》明確，到2025年生態(tài)文明制度更加完善，生態(tài)文明領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)保持全國(guó)領(lǐng)先水平。要求建立具有地方特色的生態(tài)文明法治保障機(jī)制，加快構(gòu)建與自身發(fā)展定位相適應(yīng)的生態(tài)文明法規(guī)制度體系，規(guī)定海南省人大及其常委會(huì)可以利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，制定海南特色地方性法規(guī)。試驗(yàn)區(qū)重大改革措施涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的，按程序報(bào)批取得授權(quán)后施行。要求以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，推動(dòng)出臺(tái)清潔能源推廣、全面禁止使用一次性不可降解塑料制品、垃圾強(qiáng)制分類(lèi)處置、污染物排放許可、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。突出目標(biāo)導(dǎo)向，研究構(gòu)建全面、科學(xué)、嚴(yán)格的地方綠色標(biāo)準(zhǔn)體系，編制綠色標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表和重點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)研制清單，出臺(tái)實(shí)施生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染物排放、行業(yè)能耗等地方標(biāo)準(zhǔn)，以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)倒逼生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型。嚴(yán)格行政執(zhí)法，對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為依法嚴(yán)懲重罰，健全生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)，深化環(huán)境資源審判改革，推進(jìn)環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化建設(shè)，探索以流域、自然保護(hù)地等生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃集中管轄機(jī)制，推行環(huán)境資源刑事、行政、民事案件“三合一”歸口審理模式，全面推行生態(tài)恢復(fù)性司法機(jī)制，在珊瑚礁保護(hù)修復(fù)、海上溢油污染賠償治理等方面發(fā)揮司法手段的作用。

完善環(huán)境資源保護(hù)公益訴訟制度，探索生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理規(guī)則。推進(jìn)構(gòu)建科學(xué)、公平、中立的環(huán)境資源鑒定評(píng)估制度，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人管理，依法發(fā)揮技術(shù)專(zhuān)家作用。建立健全統(tǒng)一規(guī)范的環(huán)境資源保護(hù)公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟專(zhuān)項(xiàng)資金的管理、使用、審計(jì)監(jiān)督以及責(zé)任追究等制度，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制建設(shè)。

(二)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)的要求

2020年6月中共中央、國(guó)務(wù)院《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》規(guī)定，創(chuàng)新生態(tài)文明體制機(jī)制，深入推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，實(shí)行差別化的自然生態(tài)空間用途管制。全面建立資源高效利用制度，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和有償使用制度，健全自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等制度，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。建立熱帶雨林等國(guó)家公園，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。探索建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。加快構(gòu)建自然資源統(tǒng)一調(diào)查評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記制度，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度等。

(三)《海南自由貿(mào)易港法》有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定

2021年6月10日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《海南自由貿(mào)易港法》規(guī)定，海南自由貿(mào)易港建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，創(chuàng)新生態(tài)文明體制機(jī)制，建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)文明、生態(tài)宜居、人民幸福。并用專(zhuān)章規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)[注5]。同時(shí)，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)需要，授權(quán)海南省人民政府審批由國(guó)務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和土地征收事項(xiàng)；以及在不突破海南省國(guó)土空間規(guī)劃明確的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田面積、耕地和林地保有量、建設(shè)用地總規(guī)模等重要指標(biāo)并確保質(zhì)量不降低的前提下，按照國(guó)家規(guī)定的條件，對(duì)全省耕地、永久基本農(nóng)田、林地、建設(shè)用地布局調(diào)整進(jìn)行審批。

(四) 海南自由貿(mào)易港生態(tài)文明建設(shè)地方法規(guī)體系

《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案》《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》《海南自由貿(mào)易港法》均重視海南生態(tài)文明法治建設(shè)，是海南生態(tài)文明法治建設(shè)的綱領(lǐng)性文件?，F(xiàn)階段，以《海南省環(huán)境保護(hù)條例》為統(tǒng)領(lǐng)，初步構(gòu)建起了生態(tài)文明建設(shè)方面的地方法規(guī)體系，在污染防治方面如《海南省大氣污染防治條例》《海南省水污染防治條例》《海南省排污許可管理?xiàng)l例》《海南省城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等；在生態(tài)保護(hù)方面如《海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》《海南省河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制規(guī)定》《海南省濕地保護(hù)條例》《海南省無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理?xiàng)l例》《海南熱帶雨林國(guó)家公園條例(試行)》《海南省萬(wàn)泉河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等；在資源管理方面如《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理?xiàng)l例》《海南省林木種子管理?xiàng)l例》《海南省永久基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)定》《海南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》《海南省飲用水水源保護(hù)條例》等；在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面如《海南省紅樹(shù)林保護(hù)規(guī)定》《海南省珊瑚礁和硨磲保護(hù)規(guī)定》等；其他還有《海南省氣象災(zāi)害防御條例》《海南省節(jié)約能源條例》《海南熱帶雨林國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等。

但是，這些法規(guī)規(guī)章實(shí)際上尚未能夠完全體系化，《海南省環(huán)境保護(hù)條例》也無(wú)法擔(dān)綱生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法地位，生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法與資源立法并存、分離，生態(tài)環(huán)境立法強(qiáng)調(diào)保護(hù)，資源立法強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)利用，兩者之間需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)，需要以《海南自由貿(mào)易港法》為統(tǒng)領(lǐng)，進(jìn)一步梳理、修改、完善。

(五) 碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下海南自由貿(mào)易港生態(tài)文明法治建設(shè)的新發(fā)展

碳達(dá)峰目標(biāo)、碳中和愿景既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。對(duì)海南來(lái)說(shuō)機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，海南可以生態(tài)文明法治建設(shè)為抓手，推進(jìn)碳達(dá)峰目標(biāo)、碳中和愿景實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)海南社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

首先，海南自由貿(mào)易港可以在碳達(dá)峰、碳中和立法方面先行先試。碳達(dá)峰目標(biāo)、碳中和愿景實(shí)現(xiàn)涉及企業(yè)、政府部門(mén)、社會(huì)公眾、中介機(jī)構(gòu)等多元主體，觸及多領(lǐng)域多行業(yè)主體利益，權(quán)利行使、義務(wù)履行、責(zé)任承擔(dān)、糾紛化解等離不開(kāi)法律制度，利益協(xié)調(diào)與沖突需要運(yùn)用法治手段，需要法律規(guī)范調(diào)整。我國(guó)沒(méi)有碳達(dá)峰、碳中和方面的專(zhuān)門(mén)立法，與碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)的法律主要有《大氣污染防治法》《森林法》，但相關(guān)規(guī)定零散，缺乏針對(duì)性和對(duì)碳達(dá)峰、碳中和的統(tǒng)籌考慮，更沒(méi)有碳達(dá)峰目標(biāo)、碳中和愿景實(shí)現(xiàn)所需要相關(guān)制度規(guī)定和監(jiān)督管理體制機(jī)制。

我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和法治建設(shè)尚處于探索階段，生態(tài)環(huán)境部2020年12月出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，2021年5月17日發(fā)布了《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》，在應(yīng)對(duì)氣候變化立法方面邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，為全國(guó)碳匯市場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)行提供了遵循規(guī)則。2021年1月11日生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求把應(yīng)對(duì)氣候變化作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，加快推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法，推動(dòng)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例出臺(tái)與實(shí)施。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源能源利用、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域法律法規(guī)制修訂過(guò)程中，推動(dòng)增加應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)內(nèi)容，鼓勵(lì)有條件的地方制定地方性法規(guī)。基于此，海南自由貿(mào)易港可以充分利用立法自主權(quán)，修訂完善現(xiàn)在法規(guī)規(guī)章，新制定氣候變化及碳達(dá)峰、碳中和方面的地方法規(guī)規(guī)章及地方管控標(biāo)準(zhǔn)。并根據(jù)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等規(guī)定，加快構(gòu)建發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、科技、金融等多部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)的應(yīng)對(duì)氣候變化監(jiān)管體制機(jī)制，為國(guó)家層面立法積累經(jīng)驗(yàn)。

其次，海南可以探索試行碳達(dá)峰、碳中和方面的改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法。2020年11月25日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法推廣清單》（發(fā)改環(huán)資〔2020〕1793號(hào)），公布了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、環(huán)境治理體系、綠色循環(huán)低碳發(fā)展等14個(gè)方面共90項(xiàng)改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法。在福建、江西、貴州、海南四省中，海南試驗(yàn)區(qū)設(shè)立最晚，改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法只有9項(xiàng)。

站在新的歷史起點(diǎn)，海南可以利用自然資源優(yōu)勢(shì)、法治環(huán)境和政策優(yōu)勢(shì)，在碳達(dá)峰、碳中和方面率先探索試行改革舉措。海南四面環(huán)海，擁有全國(guó)唯一的島嶼型熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)，林業(yè)碳匯資源與海洋碳匯資源豐富，光伏、風(fēng)電等可再生能源開(kāi)發(fā)潛力巨大，可以積極發(fā)展碳匯經(jīng)濟(jì)，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)新機(jī)制?？梢猿浞掷谩逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》賦予的改革自主權(quán)和立法自主權(quán)，以海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)及自由貿(mào)易港建設(shè)為基礎(chǔ)，國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為依托，貫徹新發(fā)展理念，圍繞綠色規(guī)劃、綠色投資、綠色建設(shè)、綠色生產(chǎn)、綠色流通、綠色生活等方面建章立制，探索碳排放方面的環(huán)境公益訴訟，為碳達(dá)峰、碳中和推進(jìn)提供司法保障，在生態(tài)文明法治建設(shè)上推出海南方案，貢獻(xiàn)海南經(jīng)驗(yàn)。