引言：

“招商引資是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不二法門。招商引資不僅能為一個(gè)地區(qū)帶來資本，還能帶來技術(shù)、產(chǎn)品、市場(chǎng)、管理方法，是對(duì)外開放的舉措、地區(qū)發(fā)展的動(dòng)力，也是40多年改革開放的基本經(jīng)驗(yàn)。”政府招商引資相關(guān)協(xié)議在政府對(duì)外簽署的協(xié)議中占比極高，本文作者作為成都市某區(qū)政府的常年法律顧問，以多年服務(wù)政府的經(jīng)驗(yàn)與讀者分享政府招商引資相關(guān)協(xié)議的審查要點(diǎn)。

招商引資協(xié)議主要為政府與被引入方簽訂的由引入方在政府轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行投資、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等的協(xié)議。在實(shí)踐中，其外觀表現(xiàn)形式主要為項(xiàng)目投資協(xié)議、項(xiàng)目合作協(xié)議、招商協(xié)議等。從合同內(nèi)容來看，招商引資協(xié)議本身也是一種交易行為，政府想要得到引入方對(duì)本轄區(qū)進(jìn)行的投資及稅收貢獻(xiàn)，引入方則承諾在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)以期獲得政府承諾的各項(xiàng)扶持和優(yōu)惠政策。實(shí)務(wù)中，一些大型的招商項(xiàng)目的招商引資合同實(shí)際上是由?系列合同文件組成，通常包括三類合同文件:一是投資方與政府方之間的投資協(xié)議，二是投資方或其安排的關(guān)聯(lián)企業(yè)與政府下屬的有關(guān)單位或指定國(guó)有公司之間的合作協(xié)議，三是后期履行過程中形成的補(bǔ)充合同。第?類合同通常不會(huì)約定項(xiàng)目的細(xì)節(jié)，僅為有關(guān)投資及扶持條款的原則性約定。第二類合同是真正意義上的招商引資合同，是投資協(xié)議的進(jìn)一步落實(shí)。第三類合同是雙方在履行過程中對(duì)出現(xiàn)的新情況或未盡事宜進(jìn)行的補(bǔ)充約定。

本文第二部分著重對(duì)第一類——政府方與投資方簽訂的投資協(xié)議進(jìn)行審查要點(diǎn)的梳理及分享。

二、招商引資相關(guān)協(xié)議的審查要點(diǎn)

即便是政府方與投資方的投資協(xié)議大體也分為兩類，一類是較為原則性的框架協(xié)議，僅為雙方的一些合作意向及未來擬進(jìn)行的合作領(lǐng)域約定，無具體的合同義務(wù)；另一類則較為具體，有相當(dāng)多有約束力的條款，政府的扶持政策及投資方的投資項(xiàng)目情況也較為明確，對(duì)應(yīng)的違約責(zé)任也較為充分。下文將以一份具體的招商引資合同為模版進(jìn)行審查要點(diǎn)梳理。一份完整的投資協(xié)議包含簽約主體、總則、投資項(xiàng)目概況、合作模式、雙方權(quán)利義務(wù)、招商條款、保密義務(wù)、協(xié)議的修改與變更條款、違約責(zé)任、協(xié)議終止、不可抗力、爭(zhēng)議解決、通知與送達(dá)以及其他條款等內(nèi)容。其中保密義務(wù)、協(xié)議的修改與變更條款、不可抗力、爭(zhēng)議解決、通知與送達(dá)以及其他條款較為常規(guī)，可與其他合同同類型條款通用，剩余條款則有一定的特殊性，筆者將圍繞該類合同條款展開。

(一) 合同簽約主體

1. 政府方

投資協(xié)議中政府方的協(xié)議內(nèi)容較廣，有時(shí)涉及多個(gè)政府職能部門或者政府平臺(tái)公司，而簽訂主體多為政府、各功能區(qū)管委會(huì)或者招商投促局，故審查時(shí)應(yīng)注意政府方有無簽訂合同、履行義務(wù)--例如給予優(yōu)惠政策、參與設(shè)立項(xiàng)目公司的主體等的資格或權(quán)限。若簽約主體與實(shí)際履行主體不完全匹配的，建議在合同中明確后續(xù)協(xié)議的簽訂主體、實(shí)際履約主體并明確授權(quán)范圍。

2. 投資方

在審查該類合同的過程中，需檢索投資方的基本信息，通過簡(jiǎn)單的網(wǎng)絡(luò)盡調(diào)來了解投資方的存續(xù)情況、資信情況、涉訴情況等。同時(shí)，還應(yīng)注意合同約定的義務(wù)是否與投資方一一對(duì)應(yīng)，還是有對(duì)應(yīng)到投資方的關(guān)聯(lián)方及項(xiàng)目公司，若需要投資方的母公司或者集團(tuán)公司整合體系內(nèi)優(yōu)勢(shì)資源，引入一定的資源、平臺(tái)的，最好將其母公司或集團(tuán)公司也作為協(xié)議一方。若協(xié)議部分義務(wù)對(duì)應(yīng)到投資方的關(guān)聯(lián)方或者項(xiàng)目公司的，則需要投資方承諾對(duì)該類義務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。

(二) 總則

總則一般為本協(xié)議雙方合作目的概括性描述，可在雙方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)起到指導(dǎo)性作用。

(三) 投資項(xiàng)目概況

投資項(xiàng)目概況涵蓋了項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目地址、建設(shè)內(nèi)容、投資總額、開發(fā)進(jìn)度等核心條款，是投資方的主要義務(wù)體現(xiàn)，后續(xù)投資方是否可以順利享受優(yōu)惠政策及扶持政策需與該條款履行程度直接掛鉤。建議該部分約定盡量明確且可量化，以便將投資方的違約責(zé)任對(duì)應(yīng)到本條的投資額、完成時(shí)點(diǎn)、投資進(jìn)度等義務(wù)上來。

(四) 合作模式

合作模式大體分為投資方自行設(shè)立項(xiàng)目公司進(jìn)行獨(dú)立投資、經(jīng)營(yíng)以及政府方安排平臺(tái)公司與投資方共同設(shè)立項(xiàng)目公司，共同投資、經(jīng)營(yíng)兩種模式。無論何種模式，項(xiàng)目公司的工商注冊(cè)登記地及稅收解繳關(guān)系地均須在政府方轄區(qū)內(nèi)。其次，因協(xié)議中的扶持政策及獎(jiǎng)勵(lì)政策的享受主體多為項(xiàng)目公司，故需約定項(xiàng)目公司設(shè)立后，其作為合作各方達(dá)成相關(guān)協(xié)議的履行主體，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的具體投資開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、承接本項(xiàng)目相關(guān)權(quán)利義務(wù)及扶持政策，承擔(dān)本協(xié)議約定的法律主體責(zé)任。同時(shí)，投資方需繼續(xù)就項(xiàng)目公司對(duì)本協(xié)議約定義務(wù)的履行對(duì)政府方承擔(dān)連帶責(zé)任。第三，因項(xiàng)目公司非協(xié)議一方，根據(jù)合同的相對(duì)性，協(xié)議無法對(duì)其產(chǎn)生法律約束力，故，需在項(xiàng)目公司設(shè)立后由項(xiàng)目公司就本協(xié)議內(nèi)容向政府方單獨(dú)出具承諾函，表明其知曉并認(rèn)可協(xié)議的全部?jī)?nèi)容，同意承繼本協(xié)議約定的投資方的權(quán)利及義務(wù)。

對(duì)于政府方指定平臺(tái)公司與投資方設(shè)立合資公司模式中國(guó)有權(quán)益的保護(hù)條款設(shè)置及要點(diǎn)可參考本團(tuán)隊(duì)發(fā)表的文章《國(guó)有企業(yè)如何在投資協(xié)議中合理設(shè)計(jì)權(quán)益保護(hù)條款》。

(五) 雙方的權(quán)利義務(wù)

1. 政府方

政府方的權(quán)利義務(wù)較為原則，一般為協(xié)助項(xiàng)目公司爭(zhēng)取國(guó)家及各級(jí)政府優(yōu)惠政策，負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目用地出讓的前期工作，指定部門對(duì)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目立項(xiàng)、工商注冊(cè)、建設(shè)規(guī)劃、施工許可、納稅申報(bào)等方面實(shí)行一站式服務(wù)并監(jiān)督收費(fèi)行為以及營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境等。審查時(shí)需注意在政府方為相對(duì)方提供“支持”、“協(xié)助”的相關(guān)條款中表述上應(yīng)當(dāng)盡量寬泛，避免增加對(duì)政府方有約束力的義務(wù)。

2. 投資方

除了上文提及的項(xiàng)目概況約定，此處也是投資方主要義務(wù)的核心條款，通常會(huì)約定投資方的稅收指標(biāo)、在政府轄區(qū)的最低經(jīng)營(yíng)年限、引入企業(yè)指標(biāo)、參與土地競(jìng)拍義務(wù)、項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的資金保障等。對(duì)于一些重要的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，必要時(shí)需設(shè)置排他性條款，即投資方不得在其他區(qū)域投資建設(shè)類似產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。還有較為重要的一點(diǎn)也是招商引資協(xié)議必不可少的條款，即項(xiàng)目公司需優(yōu)先招用當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，以帶動(dòng)就業(yè)，為當(dāng)?shù)靥峁┖蛣?chuàng)造更多工作機(jī)會(huì)。同樣的， 在該部分條款中投資方的義務(wù)要盡可能量化、具備可操作性，在違約條款處需設(shè)置對(duì)應(yīng)的違約責(zé)任。

(六) 招商條款

招商條款也即政府方承諾給予投資方的若干扶持政策和優(yōu)惠措施，該板塊為政府方的核心義務(wù)條款，實(shí)踐中該部分內(nèi)容包括土地使用權(quán)、房屋租賃、稅收減免、資金扶持、人才政策、金融支持等。

1. 土地使用權(quán)

(1) 項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容需與土地用途相匹配。招商引資協(xié)議中涉及的土地使用權(quán)類型有農(nóng)用地、建設(shè)用地中的集體建設(shè)用地及國(guó)有建設(shè)用地，審查該部分條款時(shí)需注意投資項(xiàng)目?jī)?nèi)容與土地用途是否匹配。筆者曾遇到一個(gè)鎮(zhèn)政府引入的投資項(xiàng)目，主要建設(shè)內(nèi)容為機(jī)車展銷體驗(yàn)館，但在項(xiàng)目土地的相關(guān)約定中，卻出現(xiàn)了“流轉(zhuǎn)農(nóng)用地”的字眼。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用地是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等，本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容顯然不符合土地的用途。但農(nóng)用地是否完全不能用于建設(shè)？2019年12月17日自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)文《自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號(hào)），明確設(shè)施農(nóng)業(yè)（設(shè)施農(nóng)業(yè)用地包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地。其中，作物種植設(shè)施用地包括作物生產(chǎn)和為生產(chǎn)服務(wù)的看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放場(chǎng)所等，以及與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲(chǔ)等設(shè)施用地；畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的糞污處置、檢驗(yàn)檢疫等設(shè)施用地，不包括屠宰和肉類加工場(chǎng)所用地等。看護(hù)房執(zhí)行“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治整改標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑。）屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以使用一般耕地，不需落實(shí)占補(bǔ)平衡，由于位置關(guān)系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補(bǔ)劃。

2. 協(xié)議約定不得與土地出讓的相關(guān)內(nèi)容掛鉤，嚴(yán)謹(jǐn)以招商引資名義為依據(jù)量身定制土地出讓方案，不得直接或變相減免土地出讓收入。根據(jù)《四川省市縣重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策規(guī)定（試行）》第二十一條規(guī)定，招商引資重大事項(xiàng)決策應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家土地供應(yīng)招標(biāo)、拍賣、掛牌等有關(guān)規(guī)定，招商引資協(xié)議不得與土地出讓的相關(guān)內(nèi)容掛鉤，嚴(yán)禁以會(huì)議紀(jì)要、招商引資協(xié)議等為依據(jù)量身定制土地出讓方案。不得以招商引資名義減免或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等形式變相減免土地出讓收入，各類有償使用的土地供應(yīng)不得低于國(guó)家規(guī)定的用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。不得以財(cái)政扶持、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，對(duì)住宅開發(fā)項(xiàng)目以及城市 (商業(yè)) 綜合體、文化旅游、特色小鎮(zhèn)等產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的住宅開發(fā)部分，變相減免、返還土地出讓收入。為了避免被認(rèn)定為是定向出讓土地，在審查該類型條款時(shí)需注意：土地條款相關(guān)表述中盡量避免出現(xiàn)出讓合同的要素；協(xié)議附件不得出現(xiàn)土地具體位置圖、四至圖；協(xié)議終止相關(guān)條款中需有“因項(xiàng)目公司原因未能完成本項(xiàng)目用地競(jìng)得的，協(xié)議自動(dòng)終止”等表述。

2. 扶持政策

投資協(xié)議中的扶持政策分為兩類，一類為普惠政策，一類為需要“一事一議”的補(bǔ)貼措施，在審查該類型條款時(shí)需注意各項(xiàng)扶持政策和優(yōu)惠、補(bǔ)貼措施的合法性和合規(guī)性，若為“一事一議”的補(bǔ)貼措施，需提示客戶走相應(yīng)的決策審議流程，同時(shí)建議將相關(guān)優(yōu)惠政策文件作為協(xié)議的附件。

3. 稅收優(yōu)惠

政府在部分招商引資協(xié)議內(nèi)通常會(huì)承諾給予投資方稅收優(yōu)惠條件，而根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》、 《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》之規(guī)定，企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，稅收的減征、免稅、退稅、補(bǔ)稅應(yīng)依照法律的規(guī)定執(zhí)行，任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。2014年11月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)）要求各地區(qū)、各有關(guān)部門要開展一次專項(xiàng)清理，認(rèn)真排查本地區(qū)、本部門制定出臺(tái)的稅收等優(yōu)惠政策，特別要對(duì)與企業(yè)簽訂的合同、協(xié)議、備忘錄、會(huì)議或會(huì)談紀(jì)要以及“一事一議”形式的請(qǐng)示、報(bào)告和批復(fù)等進(jìn)行全面梳理，摸清底數(shù)，確保沒有遺漏。通過專項(xiàng)清理，違反國(guó)家法律法規(guī)的優(yōu)惠政策一律停止執(zhí)行，并發(fā)布文件予以廢止；沒有法律法規(guī)障礙，確需保留的優(yōu)惠政策，由省級(jí)人民政府或有關(guān)部門報(bào)財(cái)政部審核匯總后專題請(qǐng)示國(guó)務(wù)院。因此，政府方在招商引資協(xié)議中能給出的稅收優(yōu)惠政策空間較小，且必須符合國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收優(yōu)惠具體辦法的規(guī)定，遵守稅收法定原則。

(七) 違約責(zé)任

違約責(zé)任的目的通常有兩個(gè)，一是通過設(shè)定違約責(zé)任提高違約成本，迫使對(duì)方按照合同約定履行，從而維持交易結(jié)果的可預(yù)見性；二是通過違約責(zé)任的設(shè)定，在對(duì)方違約時(shí)將自己一方所遭受的損失轉(zhuǎn)移給對(duì)方，以保證自己一方不因?qū)Ψ竭`約行為而受到損失。故投資協(xié)議中的違約責(zé)任也應(yīng)當(dāng)圍繞上述兩點(diǎn)展開，最簡(jiǎn)便的方式是先將協(xié)議中投資方的義務(wù)尤其是核心義務(wù)識(shí)別出來，然后為其一一設(shè)置對(duì)應(yīng)的違約責(zé)任。一般的違約責(zé)任重點(diǎn)會(huì)放在投資方的項(xiàng)目投資完成情況、建設(shè)進(jìn)度、項(xiàng)目公司的存續(xù)時(shí)間、合法經(jīng)營(yíng)、工商注冊(cè)地遷離政府轄區(qū)以及稅收指標(biāo)完成等方面。

注意，違約責(zé)任一定要具體明確，且具有可操作性。對(duì)于違約金務(wù)必要約定計(jì)算方式或者違約金的數(shù)額，避免模糊約定而導(dǎo)致的爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)受損方難以舉證的情況出現(xiàn)。

(八) 終止條款

投資協(xié)議中的招商條款與政策息息相關(guān)，某些政策性的調(diào)整及產(chǎn)業(yè)方向的調(diào)整都可能導(dǎo)致招商引資優(yōu)惠等的變化、取消。故須在合同中明確約定此種情形下，政府方享有變更、解除、不予賠償?shù)臋?quán)利。例如：“ 本協(xié)議中有關(guān)內(nèi)容如與法律、法規(guī)、規(guī)章、政策相抵觸，以最新法律、法規(guī)、規(guī)章、政策為準(zhǔn)。若各方就協(xié)議內(nèi)容與最新法律、法規(guī)、規(guī)章、政策規(guī)定沖突之處無法達(dá)成一致的，任何一方均可單方解除本協(xié)議，并不承擔(dān)違約責(zé)任。”

以上為筆者梳理總結(jié)出的政府招商引資相關(guān)協(xié)議的審查要點(diǎn)，對(duì)于每一個(gè)板塊，基于政府方與投資方談判地位的不同，側(cè)重點(diǎn)不同，最終談判的結(jié)果也不同。為此，在審查前需先了解協(xié)議簽訂背景及簽訂目的，然后排列出條款重要性的優(yōu)先順序，可以以在優(yōu)先等級(jí)較低的條款上作讓步來換取優(yōu)先等級(jí)較高條款的保留。同時(shí)，只有深刻理解各要點(diǎn)需注意的事項(xiàng)以及對(duì)交易的影響程度才能有的放矢，在高效推進(jìn)協(xié)議的基礎(chǔ)上更好的維護(hù)客戶利益。