美國時間2025年2月21日，二次上任的特朗普簽署了《美國優先投資政策備忘錄》（National Security Presidential Memorandum，以下簡稱《備忘錄》），旨在保護美國的國家安全利益的同時促進外國投資，防止美國遭受中國等外國對手的威脅。^[注1]備忘錄中明確，美國歡迎盟友國家來美投資，在其不與對手國家合作的前提下，將為其提供“快速通道”（fast-track），使其更容易進入美國高科技行業；同時，美國想限制中國等對手國家接觸美國的關鍵技術和資產，也想避免美國資本被中國用于軍事用途。^[注2]

在當前中美關系和貿易互動中，“國家安全”這一術語被美國頻繁援引。“國家安全”概念的提出可回溯至奧巴馬政府時期（2009-2017）。特朗普首次執政期間（2017-2021年），美國對中國的國家安全顧慮進一步加深，尤其在貿易活動和技術轉移領域表現得尤為明顯。美國采取了一系列包括對中國科技企業征收高額關稅、實施嚴厲制裁在內的強硬措施，將這些行動視為維護國家安全利益的關鍵舉措。拜登執政期間（2021-2025），美國政府的對華政策并未出現實質性轉變，反而在原有基礎上進一步升級，美國政府于2023年提出了對本國主體在人工智能、半導體和微電子、量子信息技術領域向中國投資實施限制的監管措施。這些措施在已有的針對外商投資的美國安全審查制度（即“CFIUS審查”）之上，進一步增加了對美國企業對外投資的限制性規定，形成了所謂的“反向CFIUS”審查機制，這一機制的建立，無疑為中美之間的貿易和投資往來增添了新的障礙。

本文旨在分析美國圍繞“國家安全”推出的反向CFIUS機制和不斷修訂的出口管制規則，以便讀者深入理解在特朗普政府重新掌權的背景下，美國對中國高科技企業的執法政策的最新動向，評估其潛在影響，并采取相應的合規措施。

1975年，由于美國國會擔憂石油輸出國組織（OPEC）在美的大量政治性投資，福特總統基于《1950年國防生產法》發布行政令設立美國外國投資委員會（CFIUS），委托其對外國投資進行監管。隨著時間的推移，美國國會通過1988年《?？松?弗洛里奧修正案》（The Exon-Florio Amendment）、2007年《外國投資與國家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act of 2007）、2017年《外商投資風險評估現代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2017，“FIRRMA”）等法案逐步擴大CFIUS的審查范圍，審查標準也愈發嚴格，美國總統甚至被授權可以阻止威脅國家安全的外國投資。

值得注意的是，FIRRMA的頒布以及后續的不斷更新給CFIUS審查制度帶來重大變革。有國會議員提出，“在合資企業和對外交易方面，一部分新興關鍵技術和專有技術尚未受到出口管制”^[注3]。出于對出口管制制度的完善，FIRRMA首次將CFIUS的審查范圍擴大到美國“關鍵技術公司”與非美國實體就知識產權、專有技術和相關支持進行的交換，包括對外轉讓^[注4]，其中，“關鍵技術”的定義援引了《出口管制條例》（以下簡稱“EAR”）下的許多兩用物項。至此，作為美國對外政策的執法工具，CFIUS審查與出口管制形成配合，對相關敏感領域進行更嚴格的監管和審查。

根據最新的CFIUS工作報告^[注5]，其在2023年審查了153起涉及關鍵技術的交易，主要集中于計算機和電子產品制造（33起）、專業、科學和技術服務（32起）、機械制造（13起）、化學制造（13起）、電力生產、傳輸和分配（13起）等領域。上述數據再次驗證了美國對維護其在關鍵技術領域領先地位的高度重視，也反映出美國擬通過強化CFIUS審查制度，對相關領域的投資和交易進行嚴格把控，從而確保自身在科技競爭中的優勢地位。

(一) 反向CFIUS的建立

2023年8月9日，時任美國總統拜登簽發第14105號行政命令，認為中國正試圖利用美國在中國的投資來開發對軍事、情報、監視及網絡能力等重要且敏感的技術和產品，而一些美國投資可能會無意間加快中國在上述領域的發展，對美國國家安全構成威脅^[注6]。2024年6月21日，美國財政部依據該行政令發布了《擬議規則制定通知》（以下簡稱《擬議規則》），以實施根據第14105號行政命令引入的境外投資安全計劃，^[注7]這一制度也被稱為“反向CFIUS”。同年10月28日，美國財政部正式發布了《限制美國企業對華投資的最終規則》（以下簡稱《最終規則》）。^[注8]《最終規則》于2025年1月2日正式實施，無論是中國的企業、機構，還是來自美國的投資主體，抑或是那些與美國有著密切盟友關系的第三國，處于美國對外政策執法的長臂管轄框架下，都將不可避免地受到該規則的廣泛影響。

(二) 反向CFIUS的核心要求

受反向CFIUS管轄的主體包括美國公民、合法永久居民、根據美國法律設立的實體及其外國分支機構，以及美國境內的任何人。在第14105號行政命令中，時任總統拜登已經明確指出其認為美國國家安全存在威脅的關鍵領域，分別為人工智能、半導體和微電子，以及量子信息技術。在上述領域的投資活動被分為“禁止類交易”和“需申報交易”。禁止類交易涉及對國家安全威脅較大的活動，如某些先進集成電路設計、量子計算機關鍵部件開發等。需申報交易則要求美國主體在從事相關投資前向財政部提交通知；如果在交易完成后30天內美國主體實際知曉相關信息，也需進行申報。

對于禁止類交易的定義，《最終規則》在先前發布的版本上做出了細化或調整，尤其是在人工智能領域，《最終規則》選擇了《擬議規則》提供的三重門檻中的最低者，立法者或有意擴大在人工智能領域的監管范圍。以下做一些羅列和梳理供讀者參考：

? 涉及先進集成電路設計及制造的交易。

? 禁止與某些電子設計自動化軟件相關的交易。

? 禁止涉及量子計算機開發或生產所需關鍵組件的交易。

? 禁止特定量子傳感平臺和量子通信系統的開發或生產相關的交易。

? 禁止開發專門用于特定用途的人工智能系統。

? 禁止使用超過10²⁵次計算操作進行訓練的人工智能系統，或主要使用生物序列數據且超過10²⁴次計算操作進行訓練的系統。

值得注意的是，反向CFIUS設定了豁免與例外情形。例如，美國主體作為有限合伙人（LP）對風險投資基金、私募股權基金等投資，如果滿足特定條件（如承諾出資不超過200萬美元或獲得合同保證），則屬于豁免交易。某些涉及第三國的交易也可能被豁免，前提是該第三國已采取措施解決相關國家安全問題。

14105號行政命令授權財政部進行調查違反相關規則的行為，可根據《國際緊急經濟權力法案》（IEEPA）追究民事責任，處以罰款，或作為刑事違法行為提交給司法部處理。在必要時，財政部還可采取IEEPA授權的行動來廢除或以其他方式強制從任何被禁止的交易中撤資。依據相關規定^[注9]，以IEEPA作為依據開具的民事罰款的上限為以下兩者中較高者：不超過377,700美元，或者該違規交易價值的兩倍。

美國因技術轉讓可能對美國國家安全造成威脅的擔憂而采取的措施是多方面的，在通過CFIUS和反向CFIUS對投資進行限制的同時，出口管制這根大棒也是一再升級。立法層面上，國會通過了一系列加強出口管制的法令，如《2018年出口管制改革法案》（The Export Control Reform Act of 2018）（以下簡稱“ECRA”），成為EAR的上位法律依據，并確立了對“新興和基礎技術”出口管制的基礎。2022年，美國商務部工業與安全局（BIS）先后四次對先進制程、先進計算/超級計算、半導體制造設備加強管制，在設計、制造、封裝測試的產業環節均設置了管制措施。

如前文所述，CFIUS審查中對于“關鍵技術”的定義包含了出口管制下的物項，使得外國投資者，尤其是中國投資者在美國半導體領域的投資面臨審查風險，從而達到補強出口管制的效果。同時，美國還利用外國直接產品規則（Foreign-Direct Product Rule）和最低減讓規則（De Minimis）對使用美國技術或軟件的所有在美國境外生產的下游最終產品建立“長臂管轄”，全面實現對其半導體領域技術和軟件的出口管制。2024年7月，BIS陸續公布了兩份擬議規則，分別為《基于最終用途和最終用戶的出口管制，包括美國人活動管制：軍事和情報最終用途和最終用戶》（End-Use and End-User Based Export Controls, Including U.S. Persons Activities Controls: Military and Intelligence End Uses and End Users）^[注10]和《出口管理條例：犯罪控制和美國人員控制的擴展/更新》（Export Administration Regulations: Crime Controls and Expansion/Update of U.S. Persons Controls）^[注11]，對特定事項的最終用途和美國主體在特定事項下從事的活動作進一步限制。此外，美國國務院國防貿易管制局（DDTC）也發布《國際武器貿易條例：防務服務定義及相關控制的修訂》（International Traffic in Arms Regulations: Revisions to Definition and Controls Related to Defense Services）^[注12]擬擴大國際武器貿易條例（ITAR）所控制的防務服務范圍。EAR和ITAR是美國出口管制體系的核心法律法規，繼2018年ECRA頒布成為EAR的上位法后，本次針對ITAR的修改體現了美國出口管制范圍和力度的又一次顯著擴張。修訂內容主要涉及先進計算集成電路、半導體制造設備、量子計算、人工智能等先進技術領域，與反向CFIUS審查的范圍高度重合，進一步凸顯了美國在關鍵科技領域對中國的技術封鎖與限制的決心。

2025年1月，BIS又先后發布了《人工智能擴散出口管制框架》^[注13]（以下簡稱“AI出口管制框架”）和《實施先進計算集成電路額外盡職調查措施》^[注14]（以下簡稱“盡職調查措施”）兩份臨時最終規則，再次利用EAR現有框架加強其對半導體領域的監管權力。AI出口管制框架意在防范受限國家及總部位于該等國家的實體通過地下網絡等渠道獲取高算力芯片，以及變相通過云計算服務等方式利用高算力芯片提供的算力進行特定先進模型的訓練，而盡職調查措施重在防范管制對象通過轉包或其他隱秘渠道生產先進計算物項。

上述出口管制新規和反向CFIUS都有一個共同的目標，即從上游生產到下游使用全面監管敏感技術或產品流向受限國家實體，而兩種監管機制分別從貿易和投資角度作用于不同的經濟往來層面。某種程度上也可以將反向CFIUS理解為出口管制措施的一種升級。此外，出口管制的管理類目被納入CFIUS審查范圍，管制范圍又被不斷修訂和拓寬，也體現了監管工具之間的交叉聯動以擴大覆蓋范圍的發展趨勢。

根據最新發布的《備忘錄》，特朗普政府明確表明，有可能對美國在敏感技術領域的對外投資施加新的管控措施，或拓展現有限制措施的覆蓋范圍。目前已被納入考慮的敏感技術領域包括半導體、人工智能、量子計算、生物技術、航空航天等，而其宗旨則是對抗中國的軍民兩用策略。^[注15]在此目的下，我們或將見證反向CFIUS審查深度援引出口管制清單以拓展其監管范圍，或縮小其現有對美國投資人豁免情形的適用范圍。

在保護美國資本的策略下，我們不難聯想到先前折戟沉沙的《生物安全法案》，其禁止美國聯邦機構與特定與外國對手有聯系的生物技術供應商簽訂或續簽合同，通過切斷國內受關注實體的資金渠道，變相阻斷技術流通。而《生物安全法案》下受關注實體清單的制定目的正是識別“軍民融合”企業給美國國家安全帶來的威脅^[注16]。《生物安全法案》在大選前雖未被作為核心法案提上立法日程，但《備忘錄》中部分內容的思路與其存在異曲同工之處，再次體現美國在投資領域對其技術和資本的雙重嚴格監管和限制，或許將來可能作為其他法案中的內容“卷土重來”。綜上，我們有理由相信反向CFIUS將在拜登政府提出的框架基礎上從技術范圍和投資類型上進一步擴展——在特朗普政府的強硬態度下，禁止性交易或成主流。

在此背景下，除中國企業外，美國投資者在合規方面的負擔也將大幅增加。目前繁重的監管規則極大地限制了美國投資者在中國市場的投資機會，使他們在進入和拓展中國市場時面臨重重障礙和諸多限制。任何與中國存在業務聯系或合作的美國實體，都有可能依據這些新出臺的法規，受到嚴格的審查和監管。

此外，這些法規所具有的域外管轄性質意味著非美國公司也可能受到波及和影響。非美國公司不得不重新審視和評估其在全球范圍內的運營和投資策略，以確保能夠有效降低與美國制裁和出口管制相關的潛在風險。這種重新評估不僅涉及公司內部的合規流程和風險管理機制的優化與調整，還可能影響到公司的市場布局和合作伙伴選擇，從而在全球商業環境中引發一系列連鎖反應，對全球產業鏈和供應鏈的穩定造成沖擊，甚至可能改變部分行業的競爭格局。

投資安全審查和出口管制以及經濟制裁都是美國長期在國際關系中使用的執法工具，且因其“長臂管轄”和美國在國際政治、經濟體系下的強話語權而影響著全世界的供應鏈體系。在過去數年中，這些工具被愈發頻繁地使用，且這些工具的監管外延不斷依據政治需要而被拓展，相互之間形成配合，以組合的形式形成聯動監管。在監管制度密布和全球供應鏈正被重構的當下，中國企業必須提升合規意識，建立應對監管要求愈發嚴格之趨勢的應對能力。

在全球科技競爭的浪潮中，美國在半導體、人工智能、量子計算等高科技關鍵領域頻繁出臺監管政策，這些政策的影響力廣泛且深遠，對全球相關企業的發展都可能產生重大影響。中國企業需時刻保持高度警覺，在專業團隊的支持下通過政府公告、專業資訊平臺、行業報告等多渠道，及時收集和深度分析美國的監管動態。同時，定期對照自身業務、技術應用、市場布局等情況，仔細核查是否被劃入監管范圍。一旦發現潛在風險，要迅速啟動應急預案，采取有效措施應對，如調整業務布局、優化技術應用等，避免因監管問題而遭受損失。

在了解監管動向的基礎上，建立對美國監管措施的大局觀也至關重要。企業應積極研究相關監管政策的制定背景、目標、實施方式以及變化趨勢等，從而全面把握監管的脈絡和邏輯。在此基礎上，發展一套能夠靈活應對多種監管體系的內部合規制度。這套制度不僅要涵蓋現有監管要求，還要充分考慮未來監管范圍的擴張或監管力度的提升，為未來的合規應對提前做好準備，打出足夠的提前量或留有變通應對余地。例如，可以提前布局技術研發架構，謹慎選擇合作伙伴的同時建立合作伙伴備選名單，加強員工培訓等。

對于美國主體而言，反向CFIUS的建立和出口管制的加強對企業內部合規監控機制提出了更高的要求，美國主體需確保所有對外投資活動都符合美國的反向CFIUS法規和出口管制政策。為符合相關要求，美國主體需要對投資項目進行前期充分審查，實操中主要通過合理和勤勉的交易盡職調查以及提供相應記錄等操作來證明自己遵守最終規則的投資限制要求。

（高莘堯對本文寫作亦有貢獻。）