前言：從《心向明月，笑看清風——詳解美對中301調查及應對（上）》中總結的美國對中國歷年來開展301調查的結果來看，美國在2017年以前對中國開展的五次301調查雖然最終都以中美雙方磋商的形式解決，但是中國的應對態度逐漸轉變為以必要措施予以反制。
如：2018年美國發布對中國部分產品加征301關稅后，經國務院批準，國務院關稅稅則委員會決定對《國務院關稅稅則委員會關于對原產于美國500億美元進口商品加征關稅的公告》（稅委會公告〔2018〕5號）中對美加征關稅商品清單二的商品作適當調整后，自2018年8月23日起實施加征25%的關稅。而就在美國于今年5月14日發布《301調查報告》的兩周后，我國商務部、海關總署以及中央軍委裝備發展部聯合在5月30日發布公告，決定對部分航空航天、船舶領域的特定模具等裝備及軟件、技術，超高分子量聚乙烯纖維相關物項實施出口管制，該政策將于今年7月1日起正式施行。
除了國家層面的貿易反制措施，根據USTR 出臺的《301條款報告》和依據相應的貿易或法律規則，企業仍可采取多種舉措積極應對，維護自身權利。
就美對中301調查，給中國企業的應對建議
目 錄
一、合理利用原產地規則
二、正確確定商品歸類
三、向 USTR提交排除征稅請求的申請
四、小結
合理利用原產地規則
對特定國家產品采取加征關稅等各類貿易管制和制裁措施的基本前提，是對產品“原產地”的確定。因此，熟悉和利用原產地規則，可以幫助企業避免不應被征稅的貨物被加征關稅，也可以幫助企業合理規劃國際產能分配和供應鏈安排，降低進出口稅收成本。
美國海關和邊境保護局(U.S. Customs and Border Protection，下稱“CBP”)負責解釋、管理和執行原產地規則[注1]，根據出口國是否與美國存在貿易協定或其他優惠政策，美國海關將分別適用非優惠原產地規則(Non-preferential Rules of Origin)和優惠原產地規則(Preferential Rules of Origin)。[注2]
與《301條款報告》相關的是非優惠原產地規則，由于美國成文法規中沒有對于非優惠原產地規則的明確規定，CBP依賴一系列的法院判決、海關條例以及海關解釋對貨物原產地進行判定[注3]。非優惠原產地規則適用兩個主要標準，一個是“完全獲得”原則，即完全在一個特定國家生長、制造的商品原產于該特定國家；另一個是“實質性轉變”原則，如果一個進口商品包含來自兩個或者兩個以上國家的材料和/或加工時，海關認為原產國是最后一個發生實質性轉變(substantially transformation)的國家[注4]。“實質性轉變”的標準是逐案適用的，它以名稱、特征和用途的改變為基礎，即一個物品全部或部分由來自一個以上國家的材料組成，在其被實質性轉變為一個新的商業物品后，該物品是該國的產品，其名稱、特征和用途有別于被轉變前的物品[注5]。
(一) “實質性改變”規則的要素和適用
對于美國非優惠性原產地“實質性改變”的具體理解和應用，長期處于個案分析和討論的狀態。從美國的司法實踐看，以下因素在判斷“實質性改變”是否達到時可能會被考慮[注6]：
1. 產品的性質、名稱和用途是否發生改變（new name, character and use）；
2. 與用于生產最終產品的進口原材料生產過程相比，最終成品的生產過程是否存在本質的不同；
3. 產品生產過程的增值(以及生產成本、投資額、勞動力成本)與其它組件成本相比較；
4. 產品最本質的特征是由生產過程賦予的還是進口原產料或零部件賦予的。
“實質性改變”的基礎判斷標準是產品的性質、名稱和用途是否發生改變，通常認為其最早出現在Hartranft案或An-heuser-Busch Assn案中[注7]。
其他經典司法案例也對“實質性改變”進行了進一步的闡述，如Gibson-Thomsen案中若成品變成了新物品的一部分并且擁有了新的名稱、性質和用途，則發生了“實質性改變”[注9]；Uniroyal案中若成品存在一些核心原材料或零部件，并在制造、加工、組裝之前就已經具備了成品的最終尺寸、形狀和形態，則概率會認定成品原產地是這些核心原材料或零部件的生產地[注10]；Energizer Battery案中若成品或其組件在進口時具有預先確定的最終用途，并進口后的組裝過程而沒有發生用途變更，則不構成“實質性改變”[注11]。
CBP在判斷是否對產品依據301條款加征關稅時，也依照“實質性改變”標準進行。筆者通過檢索美國海關裁定在線搜索系統（Customs Rulings On-line Search System，下稱“CROSS”）[注12],檢索到一些和301條款相關的原產地預裁定。
根據對“實質性改變”標準的深入分析，結合典型判例以及CBP的裁定，可以明確單純將源自中國的原材料或零部件在第三國進行基本組裝或將商品在不同國家間轉運，通常不足以滿足美國非優惠性原產地的變更標準，從而規避美國對中國產品加征的關稅。因此，企業在應對《301條款報告》時，應深入理解并運用"實質性改變"標準，通過戰略性地調整其主要組件的預期用途、原料的來源國、成品的生產加工地點以及生產流程等關鍵要素，以期在遵循美國原產地規則的基礎上，實現原產地的合法變更。[注13]
(二) 原產地預裁定制度的應用
在考慮產品原產地變更之外，針對《301條款報告》所涵蓋的商品，中國出口企業有權獨立或協同美國進口商向CBP提出商品預裁定（Binding Ruling）的申請。此類預裁定在美國所有口岸均具有法律約束力，企業可通過申請預裁定，預先評估其采取的關稅減免策略在法律上的合規性與可行性，從而提高申報的成功率。
CBP的法規與裁定部（Regulations and Rulings, 下稱“RR”）負責發布所有行政裁定。RR下設三個部門：國家商品業務部（National Commodity Specialist Division,下稱“NCSD”）以及位于CBP總部的商務和貿易便利化部和邊境安全與貿易合規部，共同承擔行政裁定的發布職責。[注14]美國關于非優惠性原產地的預裁定，由RR根據《美國聯邦法規法典》（Code of Federal Regulations,下稱“CFR”）第19編“關稅”第177部分“行政裁定”的B節“原產地的確定”進行簽發。
原產地預裁定制度的要點是：
1. 申請主體[注15]
(1) 外國制造商、生產商或出口商，或美國商品進口商；(2)美國類似產品的制造商、生產商或批發商；(3)勞工組織或其他工人協會的美國成員，其成員受雇于在美國制造、生產或批發類似產品，或(4)一個貿易或商業協會，其大多數成員在美國制造、生產或批發類似產品。
2. 裁定提出的形式和內容[注16]
最后裁定請求應以書面形式提出，并應載明下列資料：(1) 請求人的名稱、請求人的主要營業地，以及請求人有權根據第177.24條的規定提出請求的聲明；(2) 要求確定原產國的現有物品的說明;(3) 聲稱物品是其產品的國家或工具；(4) 使海關能夠確定某物品是否為特定國家或工具的產品的進一步信息；(5) 如適用，要求作出最終決定的具體采購。
3. 發布咨詢裁決和最終裁決[注17]
(1) 根據符合本小節要求的咨詢裁決請求，海關將立即發布咨詢裁決；(2) 根據符合本小節要求的最終裁定請求，海關將立即作出最后裁定。如果請求不符合本小節的要求，海關可以拒絕發布最終決定，也可以發布咨詢裁決；(3) 包括第177.25(b)(5)節（與特定采購有關）中規定的信息的最終裁定請求，將由海關在所有其他請求（咨詢裁決和最終裁定）之前審議。
4. 最終裁決通知的公布[注18]
所有最終裁決的通知應在最終裁決發布之日起60天內在《聯邦公報》上公布。
5. 對最終裁決的審查[注19]
§177.22（d）中列出的任何利害關系方均可在《聯邦公報》公布最終決定后30天內尋求對最終決定進行司法審查，并可在拒絕后30天內對拒絕發布最終決定尋求司法審查。國際貿易法院對根據本款作出的最終裁決或拒絕作出最終裁決具有專屬管轄權。
正確確定商品歸類
除了對原產地規則的合理運用，確認進口產品屬于加征關稅范圍的另一個重要要素，是該產品的歸類屬于加征稅款的范圍。由于商品本身的特征描述的多樣性和復雜性，對于同種商品存在不同的歸類認識在國際貿易和各國海關法實踐中是非常常見的現象，世界海關組織也有相應機制解決不同國家間的歸類認識不同。
美國商品歸類基本制度主要是《美國法典》（United States Code,下稱“USC”）第19卷關稅卷，主要包含第4章《1930年關稅法》，第12章1974年貿易法，第18章協調關稅稅則的實施；CFR的第19卷，包含了CBP根據法律制定的具體規定和操作程序等。在19 CFR § 152.0 的“Scope”中規定了商品應根據行政和司法裁決解釋的美國協調關稅表（Harmonized Tariff Schedule of the United States，下稱“HTSUS”)（19 U.S.C. 1202）進行分類[注20]。HTSUS以商品名稱及編碼協調制度（HS）的命名法結構（Nomenclature Structure）為基礎，是美國的10位數進口分類命名系統，它是根據貿易商品的材料成分、產品名稱和/或預期功能對其進行分類和確定進口到美國的商品的關稅稅率。[注21]美國海關和邊境保護局CBP負責解釋和執行HTSUS，CBP是唯一有權根據HTSUS系統及其規則正式決定進口貨物的分類的美國政府機構。
在解決商品歸類的實踐中，CBP利用HTS進行商品歸類主要遵循以下兩個原則。[注22]第一，一般解釋規則（General Rules of Interpretation，“GRIs”）是做出商品歸類行政裁定的依據。在許多裁定中，CBP都會明確指出美國HTS項下的商品歸類應根據一般解釋規則做出[注23]。第二，HTS的解釋注釋（Explanatory Notes）在商品歸類時具有重要參考作用。盡管不具有法律強制力，但通常認為其能夠適當地解釋品目、界定品目范疇。在具體裁定和案件時往往可以基于此將爭議的商品納入具體的品目。
(一) 進出口商品稅號的確定
一般來說，在HTSUS中若某一產品未被明確列出，企業應依據產品的物理特征、組成材料、生產方法及應用目的等因素，并結合HTSUS的相關注釋，進行綜合考量，以確定商品的適當稅號。
為規避額外關稅的征收，出口企業應努力確保其商品被歸類于《301調查報告》的排除項下或被歸類于《301調查報告》中未被加征關稅的子目或品目。對于前者，筆者通過CROSS檢索到近年來涉及《301調查報告》排除項下的商品歸類預裁定案例。
根據以上商品預歸類案例，CBP在評估商品是否符合《301調查報告》排除項的標準時，通常依據產品的外觀特征、成分構成、使用目的以及GRIs等因素。根據USTR的規定，排除項下的申請應允許“任何利益相關方提出將某一特定產品從排除項中移除的請求，而非請求排除整個關稅子目”。鑒于HTSUS中同一子目項下的商品可能存在共同屬性，因此必須識別并區分排除項下商品與同一子目下其他商品的細微差別，進而將商品正確歸類。
對于將商品從《301調查報告》中加征關稅的稅號重新歸類至未被加征關稅的稅號項下，企業可以基于HTSUS的條款和基本原則，深入研究同一產品在不同形態（如原材料、半成品、成品等）下的海關分類。通過調整原材料選擇、變更產品的用途、組合加工及深度加工等手段，企業可以改變產品的子目或品目分類，以期達到將產品歸類為不受《301調查報告》額外關稅征收的物項。
(二) 商品歸類預裁定制度的應用
與原產地認定類似，商品歸類亦適用預裁定機制。在美國，商品歸類的預裁定由RR依據CFR第19編“關稅”中的第177部分“行政裁定”的B節“一般裁定程序”執行。通過預裁定機制，企業可獲取關于商品歸類的權威性指導，從而在貨物進口前明確其分類，這有助于降低企業在涉及《301條款報告》的貿易過程中面臨的合規風險。
商品歸類預裁定涉及的要點是：
1. 申請主體[注24]
“任何作為商品進口商或出口商的人，或以其他方式，對裁決請求中提出的問題有直接和可證明的利害關系的人，或由該人的授權代理人，均可根據本部分請求裁決。此處的“人”包括個人、公司、合伙企業、協會或其他實體或團體。”
2. 需要提交的商品相關文件
一般規定[注25]：裁決請求應包括對該物品的充分和完整描述，并應包括與該物品的適當分類密切相關的說明，有關物品在美國的主要用途、商業、通用或技術名稱的信息，以及如果物品由兩種或兩種以上材料組成，則每種材料的相對數量（按重量和體積計算）和價值。裁決請求還應注意，只要有關系，物品的購買價格，以及它在美國的大致售價。提交給服務港口辦公室的個人裁決請求將僅限于五(5)件商品，所有商品必須屬于同一類別或種類。
關于樣本[注26]：每項關于物品的裁決請求都應附有該物品的照片、圖畫或其他圖形表現形式，并盡可能附有樣本物品，除非對物品的準確描述對所請求的裁決不是必需的。任何由化學或物理組合材料組成的物品，如果制造商或為制造商準備了實驗室分析，則應包括該分析的副本。與裁決請求有關的樣本成為海關總署檔案的一部分，并將保留到裁決發布或裁決請求以其他方式處理為止。
其他相關文件[注27]：如果裁決請求中提出的問題與任何發票、合同、協議或其他文件中規定的事項直接相關，則必須隨請求一起提交該文件的副本。
3. 裁決書的效力[注28]
裁定書的一般效力。海關總署根據本部分規定發出的裁決書，代表海關總署對本部分所述特定交易或問題的官方立場，在修改或撤銷之前，根據本節的規定，對所有海關人員均具有約束力。在沒有改變慣例或其他修改或撤銷影響裁決書中規定的裁決原則的情況下，在處理涉及相同情況的交易時，可以援引該原則作為權威。一般而言，裁定書自發出之日起生效，并可適用于所有未清償的條目，或海關署在該日尚未采取最后行動的其他交易。但是，參見§177.10（e）（在《聯邦公報》上公布的實踐變更）和§177.12（修改或撤銷先前裁決、決定或處理的裁決）。
4. 裁決書決定的公布于生效[注29]
一般情況。在根據經修訂的《1930年關稅法》發布與任何海關交易（預期、當前或已完成）有關的任何解釋性決定后90天內，海關應在海關公報上公布該決定或以其他方式將其提供給公眾查閱。就本款而言，解釋性決定包括任何裁決書、內部建議備忘錄或抗議審查決定。披露受31 CFR第1部分、19 CFR第103部分和19 CFR 177.8(a)(3)的約束。
生效日期。除非第177.12(e)條或裁決本身另有規定，否則根據本部分的規定公布的所有裁決將立即適用。如果該裁決涉及商品，則該裁決將適用于所有未清償的條目，但導致評估更高稅率或增加關稅的做法變更應僅對在《聯邦公報》公布變更后第90天或之后進入消費或從倉庫中取出消費的商品有效。
5. 裁決的修改或撤銷[注30]
解釋性裁決或抗議復審決定。海關可以通過向原始裁決的接收人或內部咨詢決定的當前交易主體發出書面修改或撤銷通知，或在抗議審查決定的情況下，向海關表格19上標識為抗議者的人或根據本章第174.30(b)條規定指定接收抗議拒絕通知的任何其他人發出書面通知，來簡單地修改或撤銷已生效不足60個日歷天的解釋性裁決或裁決中的持有或原則或抗議審查決定。
歸類預裁定，是企業在貨物出口前獲得海關對于商品歸類的正式認定，這種認定具有法律效力并可確保貨物在任一口岸的一致性對待，降低因歸類爭議導致的額外成本和延誤風險，增強企業在國際貿易中的可預測性和確定性。
向 USTR提交排除征稅請求的申請
根據CRS的數據顯示，在2018年公布了301調查報告以來，USTR從2018年至2020年共收到約52,746項排除申請，而在所有申請中，大約13%的申請得到了批準，而剩余87%的申請均被拒絕[注31]。雖然從數據來看USTR批準排除申請的概率較低，但是如果企業擬出口的產品屬于此次工業機械類特定產品類目或太陽能設備類特定產品類目，那么建議企業持續關注USTR 針對這兩類產品類目后續申請排除征稅的有關措施和申請程序。
根據2018年USTR在審查和批準關稅排除申請時主要考慮的因素，我們建議企業在提交申請排除的理由時重點從以下幾個方面論述：
1. 擬排除征稅的產品在美國是否有可替代品：USTR在評估所申請排除的產品時會考慮該產品是否可以從除中國以外的渠道獲得，也就是說，如果在美國國內或其他非中國來源的地方沒有可行的替代品，則更有可能批準排除申請。但是，如果僅主張從中國以外的地方獲得的產品價格更高或獲取方式更復雜等原因并不能達到排除申請的標準，除非該產品由于其生產的復雜性、資源的稀缺性以及中國在全球供應鏈中的獨特地位等綜合原因導致難以找到除中國以外的替代產品，而在當下供應鏈豐富、貿易環境全球化的背景下，想達到“唯獨中國制造”的標準是幾乎難以達到的。
2. 經濟影響：USTR會考慮對產品增加關稅是否會對請求人或其他美國利益造成嚴重經濟損害，包括對美國消費者的影響，如果征收關稅對美國企業的運營成本和產品價格造成重大負面影響，那么USTR有可能會批準排除申請。
3. 供應鏈考慮：USTR也會考慮全球供應鏈的連貫性和穩定性，如果對某類產品征收關稅可能破壞美國自身的供應鏈，USTR可能會考慮批準排除申請。
除了要“說理充分”，企業在提出排除申請的同時應提供 USTR要求提交的證明文件作為批準排除申請的具體證據。目前，USTR對于新一輪排除申請應提交的證據文件還沒有作出進一步指引，根據之前的程序，我們建議企業提前作出以下準備：
1. 提交全面詳細的產品描述清單：企業需要對擬申請排除的產品提交詳細的證明文件，包括產品描述、用途、采購渠道、是否有替代品情況等具體信息。
2. 經濟分析和數據支持：企業可以提前準備經濟分析報告，證明對該產品征收關稅對其運營和成本的影響，特別是對美國經濟以及美國消費者的影響。
3. 產品供應鏈上下游清單：企業可能還需提供詳細的供應鏈上下游清單，以明確征收關稅對產品的生產和分銷流程的影響。
4. 行業協會和利益相關者的支持信：企業除了自己向 USTR提交書面申請外，還可以在美國尋找產品相關的行業協會、貿易組織和其他利益相關者，請他們通過在USTR公開的意見征詢中提出排除征稅的申請，從而加強排除申請的說服力。
小結
雖然此次對征稅清單及排除適用程序的公開意見征詢幾乎不可能改變美國擬對中國相關類目產品增加征收關稅的決定，但是我們建議企業持續關注USTR在 FRN或其官網發布的后續更新，因為USTR有可能在意見征詢期間發布更具體的征收關稅的實施措施，這將可能會包括關稅征收類目中涉及的具體HTSUS代碼和關稅稅率的完整列表、各征收項目的具體實施時間表，以及對新增排除征收關稅程序的進一步規定等信息。
我們也將持續關注301條款后續實施相關動態，根據其出臺的措施給出相應的應對策略和建議，幫助中國企業更好地應對301條款關稅帶來的挑戰，盡可能減少其帶來的負面影響。
注釋及參考文獻
作者簡介
李繇
國浩海關與稅務業務委員會主任
業務領域：海關法、國際貿易、企業合規等
郵箱：liyou@grandall.com.cn
呂盈修
國浩南京律師
業務領域：國際貿易、碳中和法律服務、企業合規
郵箱：lvyingxiu@grandall.com.cn
盧智虞
國浩南京法務秘書
郵箱：luzhiyu@grandall.com.cn
【特別聲明：本篇文章所闡述和說明的觀點僅代表作者本人意見，僅供參考和交流，不代表本所或其律師出具的任何形式之法律意見或建議。】