中國金融業(yè)的對外開放，起步于改革開放之初，放寬于入世之后，加速于推動形成全面開放新格局之時。促進中國金融市場高質(zhì)量發(fā)展和高水平對外開放，是金融領(lǐng)域全面貫徹落實二十大精神的應有之義。
2023年6月26日，國浩律師事務所與中國（海南）改革發(fā)展研究院在海口成功舉辦主題為“高水平對外開放的制度創(chuàng)新與法律保障”的“第五屆國浩法治論壇”。論壇上，國浩金融業(yè)務委員會主任管建軍表示，回顧中國金融業(yè)對外開放的規(guī)則變遷和發(fā)展歷程，研究中國已加入的RCEP涉及金融服務之具體規(guī)則，以及尚在申請加入的CPTPP與金融服務有關(guān)的具體要求，比較相關(guān)國際協(xié)定與中國現(xiàn)行規(guī)則之差異，并就中國金融業(yè)進一步對外開放及法制建設提供相應建議，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。今天，我們?yōu)槟瞥龉芙ㄜ娐蓭熢诒敬握搲系难葜v，敬請關(guān)注。
一、中國金融業(yè)的對外開放歷程
中國金融業(yè)的對外開放，起步于1978年，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，國內(nèi)金融市場準入門檻逐步放開。1979年，第一家外資銀行代表處—日本輸出入銀行北京代表處設立。1979年3月，國務院批轉(zhuǎn)中國人民銀行《關(guān)于改革中國銀行體制的請示報告》，成立國家外匯管理總局。1980年，美國國際集團（American International Group，AIG）（美國的跨國保險及金融服務機構(gòu)）在華設立代表處。1992年，美國國際集團屬下屬友邦保險公司獲準在上海設立分公司，開1949年以后外國保險公司在中國開業(yè)先河。
在總結(jié)1979年～1994年外資金融機構(gòu)設立發(fā)展經(jīng)驗以及監(jiān)管實踐基礎(chǔ)上，1994年，第一部由國務院頒布的關(guān)于外資金融機構(gòu)的行政法規(guī)《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》正式實施。同年1月1日，根據(jù)《國務院關(guān)于進一步改革外匯管理體制的通知》（國發(fā)[1993]89號），我國正式實施外匯管理體制改革，實行銀行結(jié)匯和售匯制，以及以市場供求為基礎(chǔ)的、單一的、有管理的浮動匯率制。1996年1月《中華人民共和國外匯管理條例》發(fā)布并于1996年4月施行。1996年12月，中國正式接受國際貨幣基金組織第八條款、實現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項目可兌換，并開始允許部分符合條件的外資銀行在境內(nèi)開展人民幣業(yè)務。1999年，取消了設立外資銀行的區(qū)域限制，外資銀行并被允許參加全國銀行間拆借市場。
中國加入WTO后進一步放寬了對外資金融機構(gòu)經(jīng)營許可、業(yè)務范圍的限制。2002年6月，《外資參股基金管理公司設立規(guī)則》和《外資參股證券公司設立規(guī)則》發(fā)布并于7月1日實施。2002年11月，人民銀行與中國證監(jiān)會共同發(fā)布《合格境外機構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資管理暫行辦法》，試行QFII（合格的境外機構(gòu)投資者）制度，QFII制度是境外投資者投資境內(nèi)金融市場主要渠道之一。2003年12月，中國銀監(jiān)會發(fā)布《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》，為中外資金融機構(gòu)股權(quán)合作提供了法律依據(jù)。
2006年隨著中國加入WTO過渡期結(jié)束，中國進一步履行金融領(lǐng)域開放承諾。2006年12月11日，國務院頒布的《中華人民共和國外資銀行管理條例》及中國銀監(jiān)會發(fā)布的《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則》正式生效，取消了外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務的地域限制和客戶限制，大大提高了外資銀行的開放度。2007 年中國銀監(jiān)會發(fā)布《非銀行金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》。2014年9月，頒布《外資銀行行政許可事項實施辦法》，統(tǒng)一中外資銀行市場準入標準。QDII（合格境內(nèi)機構(gòu)投資者）、RQFII（人民幣合格境外投資者）、RQDII（人民幣合格境內(nèi)投資者）、滬港通、深港通、債券通等制度亦陸續(xù)推出。
2017年，黨的十九大報告提出推動形成“全面開放”新格局，主動參與和推動經(jīng)濟全球化進程，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟。中國金融業(yè)對外開放步伐明顯加快，金融領(lǐng)域先后推出50多項開放措施，涉及取消或放寬外資持股比例限制、放寬外資機構(gòu)和業(yè)務準入條件、擴大外資機構(gòu)業(yè)務范圍、優(yōu)化外資機構(gòu)監(jiān)管規(guī)則和簡化行政許可流程等。2019年5月，中國銀保監(jiān)會發(fā)布12項開放措施，包括：按照內(nèi)外資一致原則，同時取消單家中資銀行和單家外資銀行對中資商業(yè)銀行的持股比例上限；取消外國銀行來華設立外資法人銀行的100億美元總資產(chǎn)要求和外國銀行來華設立分行的200億美元總資產(chǎn)要求；取消境外金融機構(gòu)投資入股信托公司的10億美元總資產(chǎn)要求；允許境外金融機構(gòu)入股在華外資保險公司；取消外國保險經(jīng)紀公司在華經(jīng)營保險經(jīng)紀業(yè)務需滿足30年經(jīng)營年限、總資產(chǎn)不少于2億美元的要求；放寬中外合資銀行中方股東限制，取消中方唯一或主要股東必須是金融機構(gòu)的要求；鼓勵和支持境外金融機構(gòu)與民營資本控股的銀行業(yè)保險業(yè)機構(gòu)開展股權(quán)、業(yè)務和技術(shù)等各類合作；允許外國保險集團公司投資設立保險類機構(gòu)；允許境內(nèi)外資保險集團公司參照中資保險集團公司資質(zhì)要求發(fā)起設立保險類機構(gòu)；按照內(nèi)外資一致原則，同時放寬中資和外資金融機構(gòu)投資設立消費金融公司方面的準入政策；取消外資銀行開辦人民幣業(yè)務審批，允許外資銀行開業(yè)時即可經(jīng)營人民幣業(yè)務；允許外資銀行經(jīng)營“代理收付款項”業(yè)務。
2019年7月，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會發(fā)布了《關(guān)于進一步擴大金融業(yè)對外開放的有關(guān)舉措》，允許外資機構(gòu)在華開展信用評級業(yè)務時，可以對銀行間債券市場和交易所債券市場的所有種類債券評級；鼓勵境外金融機構(gòu)參與設立、投資入股商業(yè)銀行理財子公司；允許境外資產(chǎn)管理機構(gòu)與中資銀行或保險公司的子公司合資設立由外方控股的理財公司；允許境外金融機構(gòu)投資設立、參股養(yǎng)老金管理公司；支持外資全資設立或參股貨幣經(jīng)紀公司；人身險外資股比限制從51%提高至100%的過渡期，由原定2021年提前到2020年；取消境內(nèi)保險公司合計持有保險資產(chǎn)管理公司的股份不得低于75%的規(guī)定，允許境外投資者持有股份超過25%；放寬外資保險公司準入條件，取消30年經(jīng)營年限要求；將原定于2021年取消證券公司、基金管理公司和期貨公司外資股比限制的時點提前到2020年；允許外資機構(gòu)獲得銀行間債券市場A類主承銷牌照；進一步便利境外機構(gòu)投資者投資銀行間債券市場。
2020年之后發(fā)布的部分法規(guī)/政策：
2020年之后核準成立的部分外資金融機構(gòu)：
二、中國金融業(yè)對外開放與RCEP、CPTPP
(一) 中國金融業(yè)對外開放與RCEP
2022年1月1日，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱“RCEP”）正式生效。首批生效的國家包括文萊、柬埔寨、老撾、新加坡、泰國、越南等6個東盟成員國和中國、日本、新西蘭、澳大利亞等4個非東盟成員國。2023年4月菲律賓向東盟秘書長正式交存RCEP核準書，協(xié)定于2023年6月2日對菲律賓生效，從而使得RCEP對15個成員國全面生效（成員國除了上述11國外，還包括韓國、緬甸、馬來西亞、印尼），全球最大的自貿(mào)區(qū)進入全面實施新階段。
RCEP將 《金融服務》規(guī)定在第八章附件一，而中國根據(jù)第八章第七條所作具體承諾事項則列于附件二《服務具體承諾表》。
RCEP第八章附件一《金融服務》第三條“新金融服務”規(guī)定，“每一東道國應當致力于允許在其領(lǐng)土內(nèi)設立的另一締約方的金融機構(gòu)在該東道國領(lǐng)土內(nèi)提供東道國無需通過新法律或者修改現(xiàn)行法律即允許其本國金融機構(gòu)在類似情況下提供的新金融服務”，意味著包括中國在內(nèi)的各成員國應致力于給予RCEP 其他成員國金融機構(gòu)相應的國民待遇。《金融服務》第七條“透明度”規(guī)定“每一締約方均承諾將提升金融服務領(lǐng)域的監(jiān)管透明度”，第九條“信息轉(zhuǎn)移與信息處理”規(guī)定“締約方不得采取下列措施阻止：（一）其領(lǐng)土內(nèi)的金融服務提供者為進行日常營運所需的信息轉(zhuǎn)移，包括通過電子方式或其它方式進行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移；或者（二）其領(lǐng)土內(nèi)金融服務提供者進行日常營運所需的信息處理”，在金融服務的監(jiān)管透明度、跨境信息與數(shù)據(jù)管理等方面亦提出了要求。
從其相關(guān)內(nèi)容和要求看，RCEP要求成員國在金融服務領(lǐng)域提供更大的市場準入，對資本項目可兌換的進程、加強金融機構(gòu)的風險管理、提高透明度和信息轉(zhuǎn)移自由度等，均提出了較高的要求。為全面高質(zhì)量落實RCEP相關(guān)內(nèi)容，我國商務部、發(fā)改委、人民銀行等6部門于2022年1月24日發(fā)布了《關(guān)于高質(zhì)量實施<區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定>（RCEP）的指導意見》（商國際發(fā)〔2022〕10號）（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》第5、6條規(guī)定：“提高服務貿(mào)易對外開放水平。落實好協(xié)定服務貿(mào)易開放承諾……開展服務具體承諾表由正面清單向負面清單的轉(zhuǎn)換，按照協(xié)定承諾在協(xié)定生效后6年內(nèi)盡早完成……” 第18條、第19條規(guī)定：“進一步提升貿(mào)易投資的金融服務質(zhì)效。結(jié)合RCEP實施，鼓勵引導金融機構(gòu)按照市場化原則和商業(yè)可持續(xù)性原則，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務……” “提高人民幣結(jié)算對貿(mào)易投資發(fā)展的支持作用。推動RCEP區(qū)域內(nèi)貿(mào)易投資活動更多使用人民幣結(jié)算，幫助市場主體降低匯兌成本，規(guī)避匯率波動風險。持續(xù)優(yōu)化政策安排和基礎(chǔ)設施建設，為人民幣跨境使用提供良好的制度環(huán)境。引導金融機構(gòu)提升金融服務水平，支持金融機構(gòu)創(chuàng)新人民幣交易、投資、避險產(chǎn)品，為市場主體提供便捷高效的跨境人民幣金融產(chǎn)品和服務。” 第20條規(guī)定，“構(gòu)建市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。各地方要嚴格實施與RCEP強制性義務對應的國內(nèi)法律法規(guī)規(guī)章。以RCEP鼓勵性義務作為進一步營造良好營商環(huán)境的抓手，不斷提高地方治理能力。”
(二) 中國金融業(yè)對外開放與CPTPP
《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱“CPTPP”）涵蓋日本、加拿大、澳大利亞、智利、新西蘭、新加坡、文萊、馬來西亞、越南、墨西哥和秘魯11國，協(xié)定具有自由化水平高、涵蓋領(lǐng)域廣、規(guī)則要求嚴的特點。2021年9月，中國正式提出申請加入CPTPP。2023年3月英國獲準加入該協(xié)定。2023年6月中國商務部表示中國政府已向CPTPP成員遞交了中國加入CPTPP的交流文件。
不同于RCEP的附件形式，CPTPP將金融服務設置為單獨章節(jié)（第11章金融服務），其適用于金融機構(gòu)、投資者及其對金融機構(gòu)的投資，以及跨境金融服務貿(mào)易。另外在第9章投資、第10章跨境服務貿(mào)易、第17章國有企業(yè)和指定壟斷等章節(jié)亦有所相關(guān)或涉及。
1. 非歧視待遇、金融機構(gòu)的市場準入及禁止當?shù)卮嬖谝?/strong>
CPTPP第 11.3 條“國民待遇”規(guī)定：1. 每一締約方在設立、獲得、擴大、管理、經(jīng)營、運營、出售或其他處置在其領(lǐng)土內(nèi)的金融機構(gòu)及對金融機構(gòu)的投資方面，給予另一締約方投資者的待遇不得低于其在相似情況下給予本國投資者的待遇。2. 每一締約方在設立、獲得、擴大、管理、經(jīng)營、運營、出售或其他處置金融機構(gòu)和投資方面，給予另一締約方的金融機構(gòu)及另一締約方投資者對金融機構(gòu)的投資的待遇，不得低于其在相似情況下給予本國金融機構(gòu)和本國投資者對金融機構(gòu)的投資的待遇。
CPTPP第 11.5 條“金融機構(gòu)的市場準入”規(guī)定：任何締約方不得對另一締約方的金融機構(gòu)或?qū)で笤O立這些機構(gòu)的投資者在其一地區(qū)或在其全部領(lǐng)土內(nèi)采取或維持下列措施：(a) 對下列各項施加限制： (i) 無論以數(shù)量配額、壟斷、專營服務提供者的形式，還是以經(jīng)濟需求測試要求的形式，限制金融機構(gòu)的數(shù)量； (ii) 以數(shù)量配額或經(jīng)濟需求測試要求的形式，限制金融服務交易或資產(chǎn)總值； (iii) 以配額或經(jīng)濟需求測試要求的形式，限制金融服務業(yè)務總數(shù)或以指定數(shù)量單位表示的金融服務產(chǎn)出總量；或 (iv) 以數(shù)量配額或經(jīng)濟需求測試要求的形式，限制特定金融服務部門或金融機構(gòu)可雇傭的、 提供具體金融服務所必需且直接相關(guān)的自然人總數(shù)；或 (b) 限制或要求金融機構(gòu)通過特定類型法律實體或合營企業(yè)提供服務。
CPTPP第 11.4條規(guī)定了各成員國的最惠國待遇要求。每一締約方給予另一締約方投資者、金融機構(gòu)、投資者對金融機構(gòu)的投資以及跨境金融服務提供者的待遇不得低于其在相似情況下給予任何其他締約方或一非締約方的待遇。
CPTPP第10.6條亦規(guī)定了禁止當?shù)卮嬖谝蟆?
我國雖已取消或大幅放寬了外資在銀行、保險和證券公司領(lǐng)域的相關(guān)限制，但仍存在外資金融機構(gòu)經(jīng)營范圍受限、批復周期長，資本賬戶開放不足，對資金跨境支付和流動存在限制等問題。[注1]
2. 不符措施/負面清單
CPTPP采用正面清單與負面清單相結(jié)合的方式。正面清單列舉允許的市場準入主體、定義、范圍等適用性規(guī)則，規(guī)定了跨境金融服務的具體方面。而在不符措施、例外等方面則采取負面清單的形式，不符措施列表（負面清單）沒有明確列舉排除的，原則上應向其他締約方開放。
作為制度型開放的試驗，我國國家發(fā)改委和商務部先后頒布了《海南自由貿(mào)易港外商投資準入特別管理措施（負面清單）》《海南自由貿(mào)易港跨境服務貿(mào)易特別管理措施（負面清單）》，但相關(guān)負面清單未能與CPTPP的體例相銜接，且限制措施仍嚴于CPTPP主要締約國如日本、澳大利亞。自發(fā)布以來，由于沒有及時制定相應的配套管理措施、風險防控措施、操作指南和規(guī)則流程，在執(zhí)行上亦存在一定程度的障礙或風險。[注2]
3. 新金融服務
CPTPP第11.7條規(guī)定，新金融服務每一締約方應允許另一締約方的金融機構(gòu)提供該締約方會允許其本國金融機構(gòu)在相似情況下提供的一新金融服務，而無需采用新法律或修改現(xiàn)行法律。盡管有第 11.5 條(b)項(金融機構(gòu)的市場準入)，但是一締約方可確定提供新金融服務可使用的組織和法律形式，并可要求提供該服務需獲得授權(quán)。如一締約方要求金融機構(gòu)獲得授權(quán)方可提供一新金融服務，則該締約方應在一合理期限內(nèi)決定是否給予授權(quán)且僅可因?qū)徤骼碛煞娇删芙^授權(quán)。
4. 快速提供保險服務
CPTPP第 11.16 條“快速提供保險服務” 規(guī)定：締約方認識到設立和制定監(jiān)管程序以加快持照保險服務提供者提供保險服務的重要性。這些程序可包括：允許推出產(chǎn)品，除非這些產(chǎn)品在一合理期限內(nèi)被否決；不要求保險產(chǎn)品獲得批準或授權(quán)，但向個人銷售的保險或強制保險除外；或不限制推出產(chǎn)品的數(shù)量或頻率。如一締約方設立監(jiān)管產(chǎn)品批準程序，則該締約方應努力維持或完善這些程序。
對于CPTPP第11.6條“快速提供保險服務” 以及附件11-B的C 節(jié)“郵政保險實體提供保險”等金融服務，我國還未有相關(guān)實踐的規(guī)則。
5. 數(shù)據(jù)境內(nèi)外傳輸
第11章金融服務的附件11-B的 B 節(jié)“信息的傳輸”規(guī)定：每一締約方應允許另一締約方的一金融機構(gòu)為數(shù)據(jù)處理目的，通過電子或其他方式向其境內(nèi)外傳輸信息，如此種處理是該機構(gòu)日常經(jīng)營過程所要求的。本節(jié)中任何內(nèi)容不限制一締約方為下列目的采取或維持措施的權(quán)利：(a)保護個人數(shù)據(jù)、個人隱私及個體記錄和賬戶的機密性；或(b)基于審慎考慮，要求一金融機構(gòu)事先獲得相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán)，以指定一特定企業(yè)作為此類信息的接收方。只要這一權(quán)利不被用作逃避該締約方在本節(jié)下承諾或義務的手段。
從第11章的附件11-A看，大部分締約國允許金融機構(gòu)提供和轉(zhuǎn)移金融信息及金融數(shù)據(jù)處理和相關(guān)軟件，部分締約國（如智利、墨西哥、秘魯、新加坡、越南）規(guī)定金融數(shù)據(jù)處理需按要求經(jīng)相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)事先授權(quán)。
6. 國企競爭中立原則
CPTPP第17章要求任何締約方不得直接或間接向其任何國有企業(yè)通過相關(guān)方面的非商業(yè)援助，而對另一締約方的利益造成不利影響。每一締約方應不遲于協(xié)定對其生效之日后 6 個月，向其他締約方提供或通過其他方式在官方網(wǎng)站公開提供其國有企業(yè)名單，且此后應每年更新。
另外，CPTPP金融服務章節(jié)在特定措施的透明度、跨境貿(mào)易、支付和清算系統(tǒng)的接入、高級管理人員與董事會的非歧視要求、爭端解決等方面均有明確的要求和規(guī)定。
三、關(guān)于金融業(yè)對外開放及法制建設的展望和建議
基于我國已經(jīng)加入的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），對于在RCEP《服務具體承諾表》作出的相關(guān)金融領(lǐng)域開放承諾，以及作為RCEP成員承諾的監(jiān)管透明度、國民待遇、跨境信息與數(shù)據(jù)管理等內(nèi)容，確保國內(nèi)金融法規(guī)政策與國際協(xié)定的一致性，進一步細化落實，堅持高水平實施《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》。
對照我國正在申請加入的《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），努力推動以負面清單為基礎(chǔ)的更高水平金融業(yè)開放。針對 CPTPP在市場準入、國民待遇、支付和轉(zhuǎn)移、支付和清算系統(tǒng)的接入、高級管理層和董事會的非歧視義務、數(shù)據(jù)境內(nèi)外傳輸?shù)确矫娴囊螅芯课覈诮鹑诜召Q(mào)易項下的進一步開放承諾，并合理界定不符措施及例外事項。
協(xié)調(diào)我國加入的或簽署的不同國際協(xié)定之間的差異，避免因加入時作出不同承諾而產(chǎn)生將來的執(zhí)行困難或爭議。
對于跨境信息和數(shù)據(jù)管理，原則上允許跨境數(shù)據(jù)自由流動，通過出境安全評估、個人信息保護認證等措施實施必要監(jiān)管，并采用負面清單形式及援引例外條款等進行抗辯和保護。
深化國有金融機構(gòu)改革，構(gòu)建國企競爭中立制度體系。在擴大金融機構(gòu)市場準入的同時不斷完善金融監(jiān)管并加大金融監(jiān)管的透明度。進一步有序推進人民幣國際化，完善人民幣跨境投融資交易結(jié)算等基礎(chǔ)性制度。
就金融領(lǐng)域采取的相關(guān)開放措施，加大在我國自貿(mào)區(qū)的先行先試力度，充分評估其風險及可行性，平衡好金融開放與金融安全的關(guān)系，在保證安全的前提下，拓展對外開放的深度與廣度，建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制。
注釋及參考文獻:
[1] 王曉紅：《加入CPTPP：戰(zhàn)略意義、現(xiàn)實差距與政策建議》，載《開放導報》2022年2月第1期，第12頁。
[2] 聶新偉、盧偉：《海南自貿(mào)港：制度型開放的基礎(chǔ)和使命》，載《開放導報》2022年6月第3期，第52頁。
（本文為國浩金融業(yè)務委員會主任管建軍在第五屆國浩法治論壇上的演講。）
【 特別聲明：本篇文章所闡述和說明的觀點僅代表作者本人意見，僅供參考和交流，不代表本所或其律師出具的任何形式之法律意見或建議。】
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